協力嚴打煤礦超層越界開采

袁春賢++韓穎+宋亞欣

本刊記者專訪國家煤礦安全監察局安全監察司副司長李大生，請其對煤礦超層越界開采違法行為有何危害、如何專項治理等問題，進行了解讀。

日前，國土資源部、國家安全監管總局、國家煤礦安全監察局共同印發了《關于開展煤礦超層越界開采專項檢查整治行動的通知》，并聯合召開視頻會議，全面部署開展煤礦超層越界開采專項檢查整治行動。

何為超層越界？超層越界會帶來哪些安全生產隱患？煤礦安全監管監察部門與有關部委聯合重拳出擊，專項整治煤礦超層越界開采有哪些措施？帶著這些問題，本刊記者采訪了國家煤礦安全監察局安全監察司副司長李大生。

超層越界的界定

據李大生介紹，《礦產資源法》《煤炭法》《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》等法律法規對煤炭資源的勘查、開采作出了明確規定。《礦產資源法》規定：“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記”。按照上述規定，生產煤礦應當依法取得國土資源部門頒發的采礦許可證，并在許可的開采范圍和煤層內從事開采活動。同時，《煤炭法》中還規定：“采礦作業不得擅自開采保安煤柱”。違反上述規定的開采行為就是通常所說的“超層越界”。

李大生指出，《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》明確規定了超層越界的主要形式：一是超出采礦許可證規定開采煤層層位或者標高而進行開采的；二是超出采礦許可證載明的坐標控制范圍而開采的；三是擅自開采保安煤柱的。其中，前兩種形式的違法行為經常同時存在。

超層越界的主要危害

李大生從2個角度概括了超層越界違法行為的危害。從礦產資源保護的角度講，煤礦超層越界開采，是盜采國家資源的行為，嚴重擾亂了礦產資源開發秩序，給國家資源造成重大損失。從安全生產的角度看，超層越界開采屬重大安全隱患。超層越界行為可能打通鄰礦采空區，對自身及相鄰煤礦均構成威脅；許多煤礦明知超層越界屬違法行為，刻意隱瞞，導致該上的設施不上，該有的系統不做，安全條件嚴重不達標。因此，超層越界行為已成為當前引發煤礦事故特別是重特大事故的重要原因之一。

李大生向記者介紹了2016年發生的4起存在超層越界違法行為的煤礦事故。2016年9月27日，寧夏回族自治區石嘴山市林利煤礦三號井發生重大瓦斯爆炸事故，造成20人死亡。據調查，該礦批準開采4號、7號煤層，但超層越界開采相鄰的神華寧煤集團白芨溝煤礦3號煤層達3年之久，越界距離最遠達1 809 m。10月31日，重慶市永川區金山溝煤礦發生特大瓦斯爆炸事故，造成33人死亡。據調查，該礦批準開采大石炭煤層和二連子煤層，但2016年以來一直在K13煤層違法超層越界開采，至事發時已累計掘進巷道2 680 m。11月29日，黑龍江七臺河市景有煤礦發生重大瓦斯爆炸事故，造成22人死亡。據調查，該礦批準開采最低水平為±0 m，但越界開采到-100 m水平。12月3日，內蒙古自治區赤峰寶馬礦業公司發生特大瓦斯爆炸事故，造成32人死亡。據調查，該礦2009年以來超層越界開采，違法開采煤炭資源約407萬t。

超層越界行為抬頭原因

從2016年的煤礦重特大事故情況看，超層越界違法行為有所抬頭。對此，李大生分析了導致這種現象的原因。

首先，個別煤礦企業法制觀念淡漠，漠視法律。《礦產資源法》規定“超越批準的礦區范圍采礦的，責令退回本礦區范圍內開采、賠償損失，沒收越界開采的礦產品和違法所得，可以并處罰款；拒不退回本礦區范圍內開采，造成礦產資源破壞的，吊銷采礦許可證，依照刑法有關規定對直接責任人員追究刑事責任。”但個別煤礦企業因違法成本較低，為了利益進行超層越界開采。

其次，2016年下半年以來，煤炭價格不斷上漲。一些小煤礦劃定的開采范圍往往較小。于是，個別煤礦企業利欲熏心，為擴大生產，鋌而走險。

上述2種情形的煤礦企業往往采取假封閉、假圖紙、假生產調度記錄，以及在合法區域設置正規工作面等各種欺騙手段應付監管監察，隱瞞其違法行為。因此，打擊這種具有較強的隱蔽性煤礦超層越界違法行為，是長期的、持久的，不能指望畢其功于一役。

此外，李大生還指出，個別地方職責不順，一定程度上存在地方國土、煤礦安全監管、煤礦安全監察機構等監管部門之間互相推諉的現象，導致了對超層越界違法行為打擊不力。

對違法行為的打擊職責

李大生介紹，依據《礦產資源法》，依法查處超層越界盜采國家礦產資源違法行為的行政執法部門是國土資源部門。同時，《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》將超層越界列為重大安全隱患。煤礦安全監管監察部門發現超層越界行為應當立即責令停產整頓，還可以對違法煤礦處50萬以上200萬元以下的罰款，對煤礦企業負責人處3萬元以上15萬元以下的罰款。因此，對于超層越界行為，煤礦安全監管監察部門應當從排查治理重大安全隱患的角度依法查處，同時移交國土資源部門。

根據上述職責分工，針對一些地區打擊超層越界行為職責不順、力度不足的問題，國務院3部局聯合部署了由各級國土資源主管部門牽頭，各級煤礦安全監管監察部門配合的煤礦超層越界開采專項檢查整治行動。

安全監管監察工作措施

一方面，國家安全監管總局、國家煤礦安監局要求各級煤礦安全監管監察部門積極配合國土資源主管部門開展好煤礦超層越界開采專項檢查整治行動。另一方面，國家安全監管總局、國家煤礦安監局于2017年2月20日和3月14日，先后2次召開全國安全生產視頻會，部署開展煤礦全面安全“體檢”專項工作，并印發了安全“體檢”和煤礦自查自改、異地體檢執法等配套通知。要求在此次“體檢”中，將煤礦企業是否存在超層越界開采行為作為檢查的重要內容之一。

對今后長期的工作及長效機制的建立，李大生向記者介紹，國家安全監管總局、煤礦安監局將積極與國土資源部溝通，把這次專項檢查整治行動中形成的好經驗、好做法，及時總結提煉，固化為相關規章制度和標準規范，鞏固專項整治成果；同時，還將繼續配合國土資源部，持續開展類似行動，形成對打擊煤礦超層越界開采的長期高壓態勢。

編輯 韓 穎