生態文明建設背景下甘肅省建設用地開發平衡度研究

摘要構建了建設用地開發平衡指數評價體系，采用離散系數法、聚類分析法等評價甘肅省14個市（州）的建設用地開發規模的合理性，對部分市（州）失衡的原因進行了分析。結果表明：甘肅省建設用地開發強度除蘭州市外，整體低水平無差異，建設用地供給能力全省具有低水平同質性，建設用地開發平衡度河西地區—隴東南地區—中部地區遞減；失衡原因為以蘭州市為中心向東南與西北方向表現出開發過度—開發嚴重不足—開發不足的空間格局；建設用地開發利用最平衡城市為金昌市、嘉峪關市，嚴重失衡城市為定西市。提出平衡化建議：對于過度開發城市的土地利用需“控制規模，提升效率”，嘗試減量化發展；對于開發不足城市，可從規模和效率兩方面保障城鎮發展。

關鍵詞生態文明；建設用地；平衡度；開發強度；供給能力

中圖分類號F301.24文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）21-0179-05

Study on the Balance of Construction Land Development in Gansu Province in the Background of Ecological Civilization

YANG Binrong

（Gansu Institute of Land Resources Planning and Research，Lanzhou，Gansu 730000）

AbstractBy constructing the evaluation system of construction land development equilibrium index，using the discrete coefficient method and cluster analysis method et al，the 14 cities in Gansu Province of the rationality of construction land development scale were analyzed and evaluated，and the causes of some cities imbalance were analyzed.The result showed that：Except the Lanzhou City ， the construction land development intensity of Gansu Province was no difference in the overall low level； the construction land supply capacity of the province with low levels of homogeneity；the equilibrium degree of Construction land development，from high to low in order was Hexi region，southeast region，middle region；the reason of imbalance was that take Lanzhou as the center to the southeast and northwest show the pattern of excessive developmentserious lack of development and insufficient development；the most balanced cities for the development and utilization of construction land were Jinchang and Jiayuguan，and the seriously unbalanced city was Dingxi.The rationalization proposal were put forward：For over developed cities， we need to control the land use scale and efficiency， and attempt reducing development；and for the less developed cities， we could guarantee the development of cities in two aspects of scale and efficiency.

Key wordsEcological civilization；Construction land；Balance degree；Exploitation intensity；Carrying capacity

2015年中共中央國務院出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等，明確指出：生態文明建設是新型城鎮化發展的內在要求，加快推進生態文明建設是轉變經濟發展方式、提高城市化質量的必然選擇。要把生態文明建設作為國家的重要戰略，優化國土空間開發格局，促進資源節約利用和有效配置，實現保護生態和保障發展雙重目標。國土是生態文明建設的空間載體，要樹立空間均衡的理念，遵循人口規模、土地利用規模、污染物排放量等不能超出當地水土資源承載能力和環境容量的原則，尋求人口、經濟、資源環境的平衡點，構建平衡適宜的城鄉發展空間。

甘肅省地處西部地區，是新絲綢之路經濟帶的重要組成部分，地形呈狹長狀，自然地形多樣決定了區域建設開發規模各異。經歷了近20年快速城鎮化，甘肅省城鎮化率由1994年的22.96%提高至2014年的41.68%，城市（鎮）化范圍不斷擴大，建設用地總規模急劇增加。根據甘肅省土地利用變更調查數據，2009—2014年全省建設用地增長了1118%，而人口僅增長了1.40%，建設用地增長的速度大大超過了人口增長速度，一些地區城市擴張與有限的土地資源供給之間的矛盾較大，而一些地區土地資源又未得到充分利用。研究區域建設用地開發利用現狀的合理性是落實生態文明建設和新型城鎮化發展等國家重大戰略的基礎性依據。因此，筆者在充分認識甘肅省14個市（州）的土地利用情況的基礎上，評價判斷各市（州）建設用地開發利用平衡程度，分析失衡原因，并提出區域差別化的土地資源管理政策建議，以期為制定更合理的土地利用制度與政策提供依據。

1研究方法與數據來源

1.1建設用地開發平衡度概念建設用地的合理配置應從規模數量和空間布局兩方面衡量，該研究僅對建設用地開發規模的合理性進行評價。受限于各地自然資源條件和生態環境保護要求等，理論上各區域有一個適宜的經濟活動規模和強度。建設用地作為經濟活動的載體，也有一個適宜的規模和強度[1]。建設用地的開發利用不應該僅考慮其數量上的空間分配，更應該重視開發規模和強度與土地的實際供給能力相協調，這種情況下的建設用地開發規模才是合理的[2-3]。因此，該研究通過分析區域土地利用空間供給能力與土地開發強度的協調度，對甘肅省14個市（州）建設用地開發規模的合理性進行判斷。

1.2指標選擇與量化

1.2.1建設用地開發強度。

建設用地開發強度由開發規模和開發效率2個方面表征，選擇開發廣度指數（C1）、人口容量指數（C2）、經濟密度指數（C3）指標反映。開發廣度指數中，土地資源利用狀態的計算充分考慮重要生態功能區及自然地形等，市域適宜建設用地面積=市域土地總面積-基本農田、保護區及水域等強限制性因子面積-坡度大于15°非種植土地面積。

1.2.2建設用地供給能力。

建設用地供給能力由土地綜合承載能力和社會經濟發展水平兩方面決定。土地綜合承載能力主要是指區域自然資源條件，尤其是土地資源、水資源及環境容量等可以承受一定規模和強度的人類開發建設活動的能力，同時，社會經濟發展所產生的規模集聚效應、交通條件等對建設用地開發利用也有一定影響，因此選擇資源保障指數（C4）、生態安全指數（C5）、環境承載指數（C6）、經濟集聚指數（C7）、交通運輸指數（C8）予以反映（B2）[4-6]。其中，生態安全指數（C5）計算中，單位面積生態服務價值耕地為4 831.10元/hm2，園地（林地）為15 981.35元/hm2，牧草地為5 823.75元·hm2[4]。具體指標體系見表1。

1.3建設用地開發平衡度評價模型

1.3.1土地開發強度和土地供給能力指數計算。

采用離差系數法構建土地開發強度指數和土地供給能力指數模型：

B1（B2）=12（C1+C2+…+Ci）i+iC1×C2×…×Ci（1）

C1（C2，…，C8）=12（D1+D2+…+Di）i+iD1×D2×…×Di（2）

式中，B1、B2為評價維度，其中B1表示土地開發強度指數，B2 表示土地供給能力；C1，…，C8為評價指標，其中C1表示開發廣度指數，C2表示人口容量指數，C3表示經濟密度指數，C4表示資源保障指數，C5表示經濟集聚指數，C6表示交通運輸指數，C7表示生態安全指數，C8表示環境承載力指數；D1，…，Di為評價因子；i為評價指標（因子）個數。

1.3.2開發平衡度指數計算模型。

建設用地開發平衡水平即土地開發強度與土地供給能力在發展過程中的協調程度，計算公式為：

M=B1×B2α×B1+β×B2K（3）

式中，M表示土地開發平衡度，045卷21期楊濱榕生態文明建設背景下甘肅省建設用地開發平衡度研究

1.3.3失衡原因計算模型。

為進一步研究各評價單元建設用地開發失衡的原因，對土地開發強度指數與土地供給能力指數的對比關系進行分析。公式如下：

N=B1B2（4）

為了體現出研究結果的層次性，根據14個市（州）的評價結果，界定0

經濟密度指數（C3）方面，各市（州）差異較大，全省平均水平為0.179 9，最高的是嘉峪關市（0.540 4），最低的是定西市（0）。其中，經濟密度指數大于0.50和介于0.25～0.50的市（州）各有2個，共占28.57%；其余10個市（州）的經濟密度指數均低于0.25，占71.43%。

建設用地開發強度指數（B1）各市（州）均偏低，平均水平僅為0.079 3，表明全省建設用地開發利用水平整體較低，建設用地開發利用的空間和潛力較大。開發強度指數最大的是蘭州市（0.290 6），最小的是定西市（0.026 2），兩者指數差距不大。除蘭州市外，其余13個市（州）的開發強度指數均低于0.25，占92.86%。從空間分布看，除蘭州市外，全省建設用地開發強度整體低水平無差異；中部地區因蘭州市開發強度較高，整體高于河西地區和隴東南地區。

2.2建設用地供給能力分析由圖2可知，資源保障系數（C4）方面，全省土地資源、耕地資源及水資源等對社會經濟發展的保障能力總體處于較低水平，指數平均值僅為0.209 0，最高的是酒泉市（0.437 2），最低的是隴南市（0.075 4）。其中，有10個市（州）的資源保障系數集中分布在0～025，占71.43%；其余4個市（州）的資源保障系數為0.25～0.50，占28.57%。

生態安全指數（C5）方面，全省生態安全指數平均值僅為0.142 9；最高的是隴南市（0.306 6），最低的嘉峪關市（0.003 2）；其中，除隴南市外，其余13個市（州）的生態安全指數均低于0.25，表明全省生態環境質量總體較低。

環境承載指數（C6）方面，全省環境承載指數平均值為0.366 8；最高的是慶陽市（0.666 7），最低的是金昌市（0.116 2）；其中，金昌、嘉峪關和蘭州市等3個市（州）的環境承載指數均小于0.25，隴南市、張掖市、武威市等8個市（州）介于0.25～0.50，酒泉市、定西市和慶陽市等3個市（州）介于050～0.75。

經濟集聚指數（C7）方面，全省整體處于較低水平，指數平均值僅為0.1417，最高的是嘉峪關市（0.5401），最低的是定西市（0）。其中，金昌市、酒泉市等12個市（州）的經濟集聚指數介于0～0.25，蘭州市、嘉峪關市介于0.50～0.75，025～0.50段空缺。表明，蘭州市、嘉峪關市的經濟發展水平與其他市（州）相比具有較明顯優勢。

交通運輸指數（C8）方面，各市州指數平均值為0.514 5；最高的是東南部的平涼市，最低的是河西地區的酒泉市；其中，交通運輸指數介于0～0.25的市（州）有2個，介于0.25～0.50的有4個，介于0.50～0.75之間的有5個，其余3個位于0.75～1.00。

總體而言，建設用地供給能力指數（B2）全省平均水平為0.137 5，14個市（州）均處于同一個水平段（0～0.25），具有低水平同質性，土地承載能力和供給能力整體較低。除蘭州市、嘉峪關市、金昌市外，其余11個市（州）土地供給能力指數均高于土地開發強度指數。各市（州）都有不同的限制因素，導致土地供給能力差，如隴南市、平涼市和天水市等隴東南地區的主要原因是資源保障水平和經濟集聚水平低；張掖、武威和金昌等河西地區因交通運輸指數、生態安全指數和環境承載力指數低，導致土地供給能力低。

2.3建設用地開發平衡度評價

2.3.1建設用地開發平衡度評價結果。由表2和圖3可知，甘肅省14個市（州）中，金昌市、嘉峪關市、天水市、蘭州市、隴南市等5個市（州）的建設用地開發處于平衡狀態，占35.71%，其中金昌市、嘉峪關市為建設用地開發最平衡的市（州），其余3個市（州）為一般平衡。酒泉市、慶陽市、武威市、白銀市、張掖市等5個市（州）勉強平衡（輕度失衡），占35.71%；臨夏州、甘南州、平涼市、定西市等4個市（州）處于失衡狀態，占28.58%；其中，定西市為嚴重失衡。從空間分布看，河西地區5個市（州）中，2個市（州）開發平衡（金昌市、嘉峪關市）；3個市（州）勉強平衡（酒泉市、武威市、張掖

市）；中部地區5個市（州）中，1個市處于一般平衡狀態（蘭州市），1個市為勉強平衡（白銀市），2個州失衡（臨夏州、甘南州），還有1個市嚴重失衡（定西市）。隴東南地區4個市

中，2個市州為一般平衡（天水市、隴南市），1個市州為勉強

平衡（慶陽市），1個市處于失衡狀態（平涼市）。總體而言，河西地區建設用地開發利用水平差異較小，相反中部地區差異較大，建設用地開發平衡度由高到低依次為河西地區、隴東南地區、中部地區。

2.3.2建設用地開發失衡原因及對策。

進一步分析除金昌市和嘉峪關市外，12個市（州）未達到平衡的原因，得出：蘭州市處于過度開發狀態，其余11個市（州）處于開發不足狀態，其中，武威市、張掖市、白銀市、臨夏州、甘南州、定西市、慶陽市、平涼市等8個市（州）為開發嚴重不足（表3）。從空間分布看，以蘭州市為中心向東南與西北方向表現出開發過度—開發嚴重不足—開發不足的格局。

2.3.2.1過度開發城市土地利用對策。

蘭州市是甘肅省省會城市，全省城市化和工業化發展的先導區域，其土地承載能力有限，而空間開發強度非常大，已超出建設用地可供給能力，但過度開發程度不大，因此也達到了一般平衡水平。未來，蘭州市主城區建設用地擴張面臨的資源、環境的壓力較大。建議蘭州市加快推進產業結構與用地結構的互動調整和優化，提升土地供給潛力；積極推進蘭州新區集聚發展，強化其疏解主城區人口，承接工業、教育等功能轉移等；加快榆中縣城—夏官營鎮等重點城鎮發展，優化城鄉發展空間布局，促進城鄉協調統籌發展。積極采取一定得土地調控措施，嚴格控制城市（鎮）開發建設規模，針對主城區適當減少新增建設用地指標，加大存量建設用地挖潛力度，通過建設用地增減掛鉤等，建立農村空閑宅基地、低效企業工業用地退出機制，提高存量建設用地利用效率，實行減量化發展。同時，進一步強化閑置土地管理，積極消化批而未用土地，加大土地例行巡查和供后監管力度，杜絕新的閑置土地產生。

2.3.2.2開發不足城市土地利用對策。

天水市、隴南市雖然達到了一般平衡水平，但依然開發不足，社會經濟發展和土地開發空間還較大，在一定程度上可以滿足當地新型城鎮化發展用地需求。武威市、張掖市、白銀市、臨夏州、甘南州、定西市、慶陽市、平涼市等8個市（州）因開發嚴重不足，土地資源未得到有效利用，但也表明這些地區城市擴展空間充裕。建議加大經濟社會發展支持力度，重視加快推進少數民族地區發展，調整、優化產業結構，引導經濟要素向這些地區流動集中，建設用地指標分配向開發不足地區適當傾斜，從增加用地規模和提高土地利用效率兩方面提升建設用地開發利用水平，實現國土資源合理配置和可持續利用。

3結論

合理配置土地資源是優化國土資源開發格局，保護生態環境，落實生態文明建設的“第一要務”。區域土地利用空間平衡是區域開發建設強度與區域可建設空間的協調。通過全面評價區域開發強度與土地供給能力的相互關系，可以判斷和評價區域建設用地開發利用規模適宜程度。

甘肅省建設用地開發強度指數各市州平均水平僅為0.079 3，除蘭州市外，建設用地開發利用水平整體較低，且區域間無差異。開發強度指數最大的是蘭州市（0.290 6），最小的是定西市（0.026 2），兩者差異不大，表明蘭州市作為省會城市輻射帶動力不強。除蘭州市外，其余13個市（州）的開發強度指數均低于0.25，占92.86%。

建設用地供給能力指數全省平均水平為0.137 5，14個市（州）均處于0～0.25段，土地綜合承載能力整體較低，區域間具有低水平同質性。除蘭州市、嘉峪關市、金昌市外，其余11個市（州）供給能力指數均高于土地開發強度指數。

金昌市、嘉峪關市、天水市、蘭州市、隴南市等5個市（州）的建設用地開發處于平衡狀態，占35.71%，其中金昌市、嘉峪關市為建設用地開發最平衡的市（州），其余3個市（州）為一般平衡。酒泉市、慶陽市、武威市、白銀市、張掖市等5個市（州）勉強平衡（輕度失衡），占35.71%；臨夏州、甘南州、平涼市、定西市等4個市（州）處于失衡狀態，占2858%；其中，定西市為嚴重失衡。建設用地開發平衡度由高到低依次為河西地區、隴東南地區、中部地區。

蘭州市處于過度開發狀態，大部分地區（共11個市（州））處于開發不足狀態，其中，武威市、張掖市、白銀市、臨夏州、甘南州、定西市、慶陽市、平涼市等8個市（州）為開發嚴重不足。空間分布上以蘭州市為中心向東南與西北方向表現出開發過度—開發嚴重不足—開發不足的格局。過度開發城市的土地利用需“控制規模，提升效率”，對于開發不足城市，可從規模和效率兩方面保障城鎮發展。

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