小議歸檔文件中的文件發文稿紙和文件處理單

張銳

摘要：歸檔文件中的發文稿紙和文件處理單是歸檔文件不可分割的有機組成部分，能夠體現文件的來源、簽批、流轉過程等諸多內容，應該引起歸檔單位的足夠重視，應與文件正本定稿一并歸檔，不能分割。

關鍵詞：文件歸檔；文件發文稿紙；文件處理單

國家檔案局第8號令即《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》中第十條明確要求：機關應歸檔紙質文件材料中，有文件發文稿紙、文件處理單的，應與文件正本、定稿一并歸檔。

在機關年度文件材料歸檔檢查中，發現相當一部分單位在文件材料歸檔時對應歸檔文件的文件發文稿紙和文件處理單并不重視，視其可有可無。具體表現在：1、剔除文件發文稿紙或文件處理單，只保留正文和底稿；2、收發文件時使用膠水將文件發文稿紙或文件處理單粘在正文上，給整理裝訂帶來不便；3、文件發文稿紙和文件處理單擺放順序不規范，隨意性大容易遺漏。

這些做法不但損害了應歸檔文件的完整性，而且無法查找和認定文件作者、簽發人、處理意見等重要信息。在給確定文件來源制造困難的同時，也給文件的行政效力及其合法性埋下了隱患。所以在收集整理歸檔文件時，機關檔案工作人員一定要注意應歸檔文件的齊全完整，文件發文稿紙和文件處理單是應歸檔文件的有機組成部分必須歸檔。如發現缺少文件發文稿紙和文件處理單應當主動與擬稿的業務部門和主管領導溝通，及時查找或重新填寫然后歸檔。

歸檔文件是否齊全完整將直接決定文件的合法有效， 十二屆全國人大常委會第六次會議對行政訴訟法修正案草案進行了審議，國家行政學院教授胡建淼進一步指出“行政訴訟的受案范圍在整個行政訴訟制度中是最重要、最關鍵、最敏感的問題”。行政訴訟“三難”中，最突出的是立案難。

此次行政訴訟法修正案草案增加了一條規定，即公民、法人等在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對規范性文件進行審查。

這些以政府名義下發的文件專指行政機關針對不特定對象制定、發布、能反復適用的行政規范性文件。“在實際生活中，‘政府文件往往成為行政機關做出罰款、吊銷營業執照等具體行政行為的直接依據。和法律相比，‘行政公文與社會生活的距離更近，雖然在法律效力上，“行政公文”低于法律、行政法規和規章，但其也具備了“普遍的約束力”。北京大學法學院副院長沈巋說。

政府公文是政府管理社會生活的規章制度，體現了政府的意志，具有強制力和約束力，與百姓和公眾的生產生活密不可分，但它并不存在于法律的框架之中，所以政府公文是特指政府機關針對不特定對象制定、發布、能反復適用的行政規定性文件。

曾一度熱議的浙江省臺州市以“政府文件”形式下發市級單位要開展‘助力五水共治活動，文件中寫明：“捐款“捐款原則上參考以下標準：正廳級8000元、副廳級7000元……請各單位于2014年1月13日下午下班前完成認捐工作。”一時間，“政府文件”勸捐的新聞成為社會議論的熱點。

這類的政府公文，看起來很權威其實往往違法違規，在此次行政訴訟法修正案草案就明確規定：：公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規范性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查；這就保障了在行政訴訟中作為弱勢的一方有要求行政機關舉證的權利。而人民法院在審理行政案件中，發現上述規范性文件不合法的，不作為認定具體行政行為合法的依據，并應當轉送有權機關依法處理。這就要求一旦法院認定規范性文件無論在內容上、程序上還是形式上出現不合法的的情況，行政機關就會立呈劣勢，陷入被動局面。所以在行政訴訟或法院審理過程中勢必對所涉及到的規范性文件進行審查，那么 “政府”無論從內容上的不合法還是形式上的不完整都將成為其致命的死穴。假設該規范性文件內容上存在不合法的地方那么在追究問責時也勢必要查找文件的擬稿人和審批領導，以承擔相應的責任。

作為機關負責檔案工作的人員如果不能在文件材料年度歸檔過程中發現應歸檔文件構件不全的問題，或者發現后未予以重視，甚至人為剔除文件發文稿紙或文件處理單都將是一種嚴重的失職行為。

按照中華人民共和國監察部、中華人民共和國人力資源和社會保障部、中華人民共和國國家檔案局第 30 號令《檔案管理違法違紀行為處分規定》：第七條規定：因工作不負責任或者不遵守檔案工作制度，導致檔案損毀、丟失的，對有關責任人員，給予記過處分；情節較重的，給予記大過或者降級處分；情節嚴重的，給予撤職或者開除處分。所以機關檔案工作人員切莫對文件發文稿紙和文件處理單掉以輕心，認為它可有可無。否則將會受到行政處分。

要注意的是在整理應歸檔文件材料過程中，不能使用膠水把文件發文稿紙或者文件處理單直接粘在正文上，可使用曲別針或大頭針暫時固定。使用膠水粘貼不僅在撕啟時損害文件而且給裝訂帶來不便。裝訂時要注意應歸檔文件的發文稿紙和文件處理單在文件中的排列順序。一般情況下文件發文稿紙應置于正文和定稿之間，文件處理單應置于收文的前面進行裝訂，這樣既規范統一又不容易遺漏。

小小文件發文稿紙和文件處理單有時會產生巨大的作用，希望機關檔案工作人員認真學習機關文書檔案整理、歸檔的相關法律、法規。注重小節養成，培養良好習慣，為機關文書檔案工作奉獻聰明才智。