論非警務(wù)活動中的問題及對策

哈杰　劉景寧

摘要：近年來，非警務(wù)活動在整個公安機關(guān)活動的占比日益擴大，對于正常的警務(wù)活動的影響也越來越大，其表現(xiàn)形式和原因是多方面的，而解決這一問題難度大，耗時長，見效慢。因此，非警務(wù)活動所帶來的影響理應(yīng)引起公安工作者的重視。

關(guān)鍵詞：非警務(wù)活動；表現(xiàn)形式；問題；原因；解決方法

所謂非警務(wù)活動，是指公安機關(guān)從事的，不屬于《人民警察法》與公安部《110接警工作規(guī)則》規(guī)定范圍的，本不應(yīng)該由公安機關(guān)承擔的各種社會事務(wù)活動。

公安機關(guān)的職責主要是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人生安全，人生自由和合法財產(chǎn)，預(yù)防，打擊，懲治違法犯罪等。但近年來，由于群眾權(quán)利意識增強，社會發(fā)展而導(dǎo)致的娛樂性商業(yè)性活動增多。研究案情時發(fā)現(xiàn)，大量的警力被用于非警務(wù)活動，其影響不容小覷，其所帶來的問題也日益嚴峻。

1非警務(wù)活動的表現(xiàn)形式

1.1參與聯(lián)合執(zhí)法

因公安機關(guān)有強制的措施權(quán)，處罰權(quán)，所以在各部門行政執(zhí)法遇到阻力時，地方黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)常常會要求公安機關(guān)介入以綜合治理為名的聯(lián)合執(zhí)法，例如：征地拆遷，催討稅款，計劃生育罰款，調(diào)停經(jīng)濟糾紛等，明明應(yīng)該由政府，國土資源部門，計生部門，稅務(wù)部門等承擔的責任，竟都轉(zhuǎn)嫁到了公安機關(guān)。

1.2參與娛樂性，商業(yè)性安保

公安機關(guān)常常被要求參與娛樂性，商業(yè)性的演唱會，足球賽的安保工作，這些本該由保安服務(wù)公司所承擔的責任被強制到了公安機關(guān)身上。并且這類活動需要大量警力，極大的影響了警務(wù)活動的執(zhí)行效率。

1.3干預(yù)民眾實現(xiàn)自身權(quán)利

在一些地方黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的要求下，公安機關(guān)阻止民眾上訪，甚至對那些舉報違法犯罪行為的群眾羅織罪名，打擊報復(fù)的事件常有發(fā)生。有時還被要求對于那些進行正常新聞采訪報道的記者進行阻攔。

1.4公安機關(guān)職責范圍以外的非緊急救助

《人民警察法》第21條規(guī)定：人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當給予幫助；對公民的報警案件，應(yīng)當及時查處。但是類似ATM機吞卡，工地噪音過大，醫(yī)療事故糾紛，甚至貓爬上樹下不來了，電燈壞了等一系列問題，是不屬于公安職責的，但當事人往往第一時間報警，而警察為了不讓民眾失望，也選擇了出警。

2非警務(wù)活動所帶來的問題

2.1公安機關(guān)基層工作人員壓力過大

基層民警的工作時間，工作強度，工作壓力的大大增加。我國警察數(shù)量和人口比例在11：10000，而發(fā)達國家平均在35：10000基層派出所建制在5～50人左右，警力少、事件多。例如南京中央門派出所，基層民警近四十位，但是最多的一天接警七百余起，平均每人要處理二十余起，但這其中，不少都不應(yīng)由公安機關(guān)管理。再例：廣東省民警每天加班時間平均3-4小時，工作時間平均11小時以上，平均每三周才有一天的休假。1而導(dǎo)致如此高的工作強度與工作壓力其中很大一部分原因是承擔過多的非警務(wù)活動。原廣東的警力在全國屬于前列，基層民警尚且如此，試想警力少的省份的基層民警的工作壓力。并且由于承擔大量警務(wù)活動而導(dǎo)致的長時間加班，使得基層民警難以陪伴自己的家人，加之工作壓力巨大，很多基層民警在心理上也存在問題。

2.2降低警察的職業(yè)認同感

公安機關(guān)的職責主要是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人生安全，人生自由和合法財產(chǎn)，預(yù)防，懲治違法犯罪等。但現(xiàn)在，警察的大量精力被用于實行非警務(wù)活動，例如某居民家夜里3點停電了，打110求助，要求警察去修。再例如，某居民家的貓上房下不來了，也向警察求助。警察出于對社會群眾的承諾，不得不出警。但是執(zhí)行這樣的非警務(wù)活動，難免會降低對于自身職業(yè)的認同。同樣，在被要求去執(zhí)行商業(yè)性，娛樂性的安保活動時，的確會讓很多警察產(chǎn)生不滿。

2.3惡化警民關(guān)系

公安機關(guān)在非警務(wù)活動中的濫用警力和濫用強制措施得不到民眾的理解與支持，損害了公安機關(guān)在人民群眾中的印象，降低了公安機關(guān)的公信力，警察權(quán)威的下降。例如強制征地，這明明是國土資源部門管轄范圍之內(nèi)的事，但公安機關(guān)被置于與人民群眾對立的矛盾的第一線，公安機關(guān)成了其他部門不作為的“替罪羊”，并在網(wǎng)上招致一片罵聲，民眾日常對于警察唯恐避之不及。

2.4影響正常的警務(wù)活動

公安部門的一項統(tǒng)計表明，在全國“110”報警服務(wù)臺接到的電話中，屬求助性質(zhì)的非警務(wù)報警大約占六七成，而在北京，這個數(shù)字高達九成。在北京市公安局“110”報警服務(wù)臺每年近200萬件的報警電話中，只有10%屬于警情報警，因此大量警力被用于非警務(wù)活動，這給正常的警務(wù)活動帶來了巨大的影響，沒有人力去執(zhí)行正常的警務(wù)活動，并且，由于上述非警務(wù)活動而導(dǎo)致的警民關(guān)系惡化，會使得警察在執(zhí)行正常的警務(wù)活動中遇到的阻力增強，民眾不愿意與警察過多接觸，不愿去將苗頭，線索報告警察，這大大加大了警察工作的難度

2.5越責使用職權(quán)，濫用職權(quán)等情況增多

警察承擔了別的部門應(yīng)承擔的職責，因此，在客觀上，也獲得了更多的權(quán)力。警察在接受地方政府的派遣時，時常超越了法律授權(quán)，這會導(dǎo)致警察越權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生，而越權(quán)，也就導(dǎo)致了濫用權(quán)力，在實際過程中擁有更多權(quán)力的同時，執(zhí)法者的心態(tài)也會發(fā)生改變，會變得不自覺的濫用職權(quán)。

2.6影響法制化進程的建設(shè)

在進行非警務(wù)活動的行政過程中，公安機關(guān)是違法行政。而對于上述出現(xiàn)的，對于當事人打罵，扣押，阻礙民眾行使公民權(quán)利，阻止新聞工作者進行正常拍攝，這一類非警務(wù)活動中的強制執(zhí)法、暴力執(zhí)法已經(jīng)屬于違法行為，公安機關(guān)，作為國家的執(zhí)法者，應(yīng)該自覺的遵守，維護法律，這種違法行為，是對法律的踐踏，在法制化進程的途中，公安是極為重要的一環(huán)，如果公安機關(guān)都不能自覺遵守，那么何談法制化社會？

3非警務(wù)活動的成因

3.1規(guī)定內(nèi)容不清

《公安機關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》第三十二條規(guī)定：公安民警應(yīng)當熱情為求助的群眾提供必要的幫助，解答群眾提出的問題，對群眾報警、報案應(yīng)當及時妥善處理。《人民警察法》第21條規(guī)定：人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當給予幫助；對公民的報警案件，應(yīng)當及時查處。但這些條令對于什么是必要，什么是危難情形卻缺乏一個明確的規(guī)定，而如果拒絕不履行責任，則可能會構(gòu)成違法，因此，在這樣的情形下人民警察的時間不得不大量耗費在非警務(wù)現(xiàn)場。

3.2各行政部門的不履責

各部門的不積極履責，對于自身職能的不明確，加之為了減少行政阻力，于是促使運用黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)派遣公安機關(guān)進行非警務(wù)化活動，因此，公安局，公安廳，公安部又成了“不管局”，“不管廳”，“不管部”，即其它部門不管的都交由公安機關(guān)管理，而公安機關(guān)過多的介入了這些行政事務(wù)后，使得這些行政部門更加的不履職，更加的依賴公安機關(guān)。這是不合理也是不合法的。

3.3對于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求的難以拒絕

由于警察是雙重領(lǐng)導(dǎo)制，從機關(guān)管理方面講，雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是指地方國家機關(guān)受同級國家權(quán)力機關(guān)以及黨委和上級同類型機關(guān)同時領(lǐng)導(dǎo)，一般的地方國家機關(guān)都含有雙重領(lǐng)導(dǎo)。表現(xiàn)為在行政關(guān)系上歸地方政府領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)上歸上級同類部門的領(lǐng)導(dǎo)。這就是人們常說的“條塊分割”。例：海南省瓊海市公安局曾發(fā)生這樣的兩件事：海南省瓊海市公安局曾發(fā)生過這樣兩件事：萬泉鎮(zhèn)公安派出所所長因聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人的指派，在公路上設(shè)卡收稅，群眾反應(yīng)強烈，瓊海市公安局以超越職權(quán)范圍、違法行使職責為由，撤銷了其所長職務(wù)；幾乎與此同時，瓊海市另一派出所所長依法拒絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指派的收稅任務(wù)，由于雙方意見分歧較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以所長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系不協(xié)調(diào)為由，要求瓊海市公安局更換所長。由此可見公安機關(guān)在行政中是處于弱勢地位的。這樣就導(dǎo)致警察處于兩難的境地：聽從當?shù)卣闹概桑话捶梢?guī)定的職權(quán)來行事，則會受法律的懲罰，而不聽從當?shù)卣闹概桑环矫鏁艿秸姆亲h。

3.4公安機關(guān)自身的承諾

公安機關(guān)“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應(yīng)”，以及“有困難找警察”的這一列口號，導(dǎo)致了人民群眾凡有事即撥打110，這些口號帶來的巨大的影響力的同時，隨之而來的是巨大的負面影響，人民群眾每時每刻都會有各種各樣的困難，公安機關(guān)沒有能力，也不應(yīng)該凡事都承擔，都解決，做出承諾只會給公安機關(guān)帶來巨大的壓力，而承諾了卻做不到，也會降低警察的權(quán)威。民眾在意識上認為公安機關(guān)凡事都管，這也是承諾而導(dǎo)致的對于公安機關(guān)職責的誤讀

3.5社會服務(wù)業(yè)的發(fā)展沒有跟上節(jié)奏

例如：大型的娛樂性，商業(yè)性活動的安保本來就應(yīng)該由保安服務(wù)公司承擔，隨著社會的不斷發(fā)展，精神層次的不斷提高，這類活動必將大量的開展，但是與此同時，保安服務(wù)業(yè)卻沒有跟上節(jié)奏導(dǎo)致本該由他們承擔的那部分，竟由公安機關(guān)完完全全承擔了，這也是極不合理，極不科學的。根據(jù)江蘇省保安協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2011年，我國國內(nèi)共有保安服務(wù)企業(yè)2966家，保安從業(yè)人員421萬人。然而，從與全國人口總數(shù)的比例、與現(xiàn)有公安人員總數(shù)的比例的角度來衡量，這些數(shù)字就無法與保安服務(wù)業(yè)較發(fā)達的國家相提并論了。當前國內(nèi)的保安服務(wù)單位規(guī)模小的不足百人，規(guī)模大的數(shù)千人，能夠達到萬人規(guī)模的很少。而國外保安服務(wù)業(yè)發(fā)展已較為成熟。比較著名的有美國的平克頓偵探公司共有雇員35000人，在美國、加拿大和英國等地設(shè)有120多個辦事處，并且和60多個國家建立了業(yè)務(wù)聯(lián)系。還有，英國的國際性私人保安公司“G4S”擁有雇員70萬人，為70000名客戶提供安全服務(wù)和保安產(chǎn)品，服務(wù)對象包括政府部門、各種社會組織和機構(gòu)以及世界各國的大型工商企業(yè)，承包倫敦奧運會。這些保安公司的出現(xiàn)，大大減輕了公安機關(guān)對于非警務(wù)活動的承擔。

公安機關(guān)承擔大量非警務(wù)活動，這一問題復(fù)雜，解決起來難度大，見效慢，而且影響巨大，需要各方的支持和幫助。首先是對于非警務(wù)活動的界定容易發(fā)生變化，例如：在拆遷時，如果警察被要去“壯氣勢”，這是非警務(wù)活動，但是若是在“壯氣勢”的同時發(fā)生了沖突，那么這里便成了警務(wù)活動現(xiàn)場。足球賽，演唱會，本屬于商業(yè)活動，警察去屬于非警務(wù)活動，但是若是發(fā)生了沖突，騷亂，那么這里也變成了警務(wù)活動現(xiàn)場，凡此種種，數(shù)不勝數(shù)。再者，雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即公安機關(guān)既接受當?shù)攸h委政府的領(lǐng)導(dǎo)，也接受上級公安機關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)是十分必要的，因為這是這是公安機關(guān)的三大任務(wù)要求的即：鞏固黨的執(zhí)政地位，維護社會長治久安，保障人民安居樂業(yè)，公安機關(guān)是“槍”，則黨就是公安機關(guān)的“槍把子”。并且，公安一切工作的基本出發(fā)點和落腳點都是人民，讓人民滿意是公安工作的宗旨，因此，人民群眾報警，哪怕是非警務(wù)活動，又如何能不出警？因此對于這類問題，解決態(tài)度是不疾不徐，溫火燉湯，下面，筆者淺談自身所想到的幾點解決方法。

4非警務(wù)活動的解決方法

4.1加強宣傳工作

通過新聞，媒體，網(wǎng)絡(luò)，微信平臺等宣傳工具，宣傳部門有針對性的宣傳，宣傳那些因為非警務(wù)活動而占用大量工作時間，但是依舊努力工作的基層民警的心聲，以及他的家人們的心聲。并且，宣講因非警務(wù)活動過多而導(dǎo)致正常的工作難以進行，破案效率降低等這一系列的問題，并且，向社會展示基層民警的工作，讓民眾看到警察工作的不易。另外，也要宣講，明確公安機關(guān)的職責。中國人民是最善良也是理解人的人民，當他們知道了這些，在意識里，便會減少對于非警務(wù)活動的報警。

4.2與各部門，各黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進行溝通

明確各部門的職責，闡明利害關(guān)系，不能進行大包大攬。與黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)既要溝通也要敢于說不，若是在執(zhí)行非警務(wù)活動時的違法行為，是要追責到個人的，講清利害。對于例如：國土，稅務(wù)，計生，社區(qū)這些行政機構(gòu)，要積極的與其溝通，幫助他們履責，而不是代替他們履責。并且一切以《人民警察法》為準，以不違反法律為先。

4.3提升基層民警的個人素質(zhì)

許多基層民警也分不清自身的權(quán)責，有時候也不管是否是自身的權(quán)限范圍以內(nèi)，就冒然去執(zhí)法，這樣做，往往是吃了力，還不討好。并且，會讓更多的人認為，警察就是什么都管，而在執(zhí)法過程中，若被執(zhí)法者一句：是在你的權(quán)限內(nèi)嗎？反而會降低公安機關(guān)的權(quán)威，而且在非警務(wù)活動中，警察也存在暴力執(zhí)法的行為，這更是不正確的。因此，要加強對于基層民警的知識技能培訓。

4.4放寬保安服務(wù)業(yè)市場準入門檻的同時，加大監(jiān)管力度。

政府可以放寬對于保安服務(wù)業(yè)市場的準入門檻，由公安系統(tǒng)加大對于其培訓以及監(jiān)管力度，這樣，可以大大減少非警務(wù)活動對于警力的占用，畢竟，大型的安保活動所占的警力是非常巨大的。在降低準入門檻的同時加強對其監(jiān)管力度，這樣可以收到事半功倍的效果。

4.5改革“財權(quán)”

公安系統(tǒng)的的經(jīng)費是由地方撥付的，因此，面對黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的要求時，難免會底氣不足，并且會受到制約，不得不去參與非警務(wù)活動。并且公安機關(guān)的經(jīng)費是固定的，但是當大量的費用被用于非警務(wù)活動后，對于正常的警務(wù)活動的經(jīng)費支出必然減少，這也影響了正常警務(wù)活動的執(zhí)行。如果能由上級機關(guān)或中央直接撥付，并且實行專款專用，那么公安機關(guān)的自主性必將大大加強，從而減少對于非警務(wù)活動的參與。

如果采取上述方法，我想，是可以在不引起大的波瀾的同時緩而穩(wěn)的減少對于非警務(wù)活動的參與。