鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)農(nóng)村依法治理的思考

曹益平+周鐵濤

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署在農(nóng)村社會(huì)實(shí)施的組織者、主導(dǎo)者。其推進(jìn)依法治理存在的問(wèn)題有：法律授權(quán)不夠，基層行政法律依據(jù)不足；行政方式仍然是基層政府治理的主要方式；基層依法治理的人力、財(cái)力資源不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)依法治理要轉(zhuǎn)變職能，減輕壓力型體制的束縛，要發(fā)揮多元主體的作用，共同推進(jìn)農(nóng)村依法治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；依法治理；問(wèn)題；路徑

中圖分類號(hào) D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）10-0003-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的國(guó)家政權(quán)，既有國(guó)家授權(quán)的公共權(quán)力做后盾，又有深厚的群眾基礎(chǔ)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署在農(nóng)村社會(huì)實(shí)施的組織者、主導(dǎo)者。然而，由于農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)深厚，以傳統(tǒng)倫理為基礎(chǔ)形成的社會(huì)治理規(guī)則和農(nóng)民觀念要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，其過(guò)程相當(dāng)艱難。就目前農(nóng)村社會(huì)的依法治理來(lái)看，基層政府還面臨著不少困難，需要深入思考，逐步解決。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)依法治理存在的問(wèn)題

1.1 法律授權(quán)不夠，基層行政法律依據(jù)不足 在今天中國(guó)的行政管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義上是一級(jí)政府，實(shí)際上“七站八所”卻與法律授權(quán)的“縣級(jí)以上行政主管部門”不沾邊，其行使行政管理和公共服務(wù)職能往往需要有上級(jí)政府及其部門的委托，而上級(jí)部門分解指標(biāo)時(shí)卻多以文件或行政命令的方式實(shí)施，很少以合法的方式進(jìn)行授權(quán)，以致基層行政時(shí)常缺乏合法性依據(jù)，依法行政成為空口號(hào)。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)以指標(biāo)的形式將任務(wù)分解至村民自治機(jī)構(gòu)。整個(gè)農(nóng)村治理中，“權(quán)小責(zé)重”和“有責(zé)無(wú)權(quán)”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

1.2 行政方式仍然是基層政府治理的主要方式 目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政仍然在壓力型體制下運(yùn)行。壓力型體制主要表現(xiàn)為完成過(guò)程的“一把手”負(fù)責(zé)制和績(jī)效考核的“一票否決”制，其強(qiáng)化了政府責(zé)任，推動(dòng)了農(nóng)村管理實(shí)務(wù)中一些重要問(wèn)題的解決。但是，通過(guò)自上而下層層施壓推動(dòng)“政治性”任務(wù)完成的同時(shí)，也擠占了基層政府的自主空間。在壓力型工作模式下，上級(jí)政府及其部門專注于行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，習(xí)慣于將各項(xiàng)工作量化為指標(biāo)，年終進(jìn)行考核，基層政府不得不“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。由于法定職能缺乏，而上級(jí)部門只問(wèn)結(jié)果不問(wèn)過(guò)程，“花錢買平安”成為“潛規(guī)則”。久而久之，個(gè)別農(nóng)民抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“軟肋”不放，置法律規(guī)定于不顧，以上訪相威脅，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成行政管理目標(biāo)又放縱了個(gè)別上訪者非法利益的獲取，形成一種非法治化的不可預(yù)期的利益訴求環(huán)境。

1.3 基層依法治理的人力、財(cái)力資源不足 一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏足夠的財(cái)力推進(jìn)依法治理。農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵是化解因利益沖突產(chǎn)生的各種糾紛，傳統(tǒng)農(nóng)村在長(zhǎng)期積淀的倫理文化氛圍中形成了獨(dú)特的矛盾糾紛化解規(guī)則，這是一種不需要成本、不需要國(guó)家權(quán)力介入的免費(fèi)規(guī)則。當(dāng)國(guó)家要以法治化的規(guī)則替代傳統(tǒng)規(guī)則時(shí)，必然要先讓法律的觀念深入民心，這一過(guò)程需要各級(jí)政府加大投入堅(jiān)持不懈地進(jìn)行知識(shí)灌輸。而當(dāng)法治化的規(guī)則要引入農(nóng)村民間糾紛調(diào)處時(shí)，還需要大批的具有一定專業(yè)水平的調(diào)解人員，這些人員的培訓(xùn)和對(duì)調(diào)解工作的指導(dǎo)，也需要投入，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財(cái)力多用于城鎮(zhèn)化建設(shè)和基層維穩(wěn)，對(duì)法治建設(shè)的投入少之又少。另一方面，轉(zhuǎn)型過(guò)程中的基層政府更傾向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)村維穩(wěn)，較少有精力關(guān)注法治建設(shè)。在管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，基層政府的工作重心由以往的征糧、收上繳、抓計(jì)劃生育，逐漸向公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)保障制度落實(shí)等轉(zhuǎn)變，一屆地方領(lǐng)導(dǎo)總希望在自己的任期內(nèi)做出一些顯性政績(jī)，對(duì)不可能立竿見(jiàn)影的基層治理轉(zhuǎn)型問(wèn)題關(guān)注相對(duì)較少，即使愿意投入，要重塑農(nóng)村法治生態(tài)和推進(jìn)法治化治理也仍然顯得力不從心。

2 基層政府推進(jìn)依法治理的路徑

農(nóng)村治理的法治化是國(guó)家治理體系和治理能力在農(nóng)村基層的具體實(shí)踐，是農(nóng)村發(fā)展的基本趨勢(shì)。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下推進(jìn)農(nóng)村依法治理應(yīng)選擇政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的路徑，充分發(fā)揮基層政府、村級(jí)組織和普通農(nóng)民的作用，著力培育法律權(quán)威，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

2.1 基層政府要積極適應(yīng)農(nóng)村管理向治理的轉(zhuǎn)型 在鄉(xiāng)政村治體制建立后的一段時(shí)間內(nèi)，基層政府沿襲人民公社職能，以農(nóng)村管理者的姿態(tài)出現(xiàn)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)大包大攬。隨著農(nóng)村走向開(kāi)放和發(fā)展，農(nóng)民民主意識(shí)覺(jué)醒，原有一元化管理的弊端日漸顯現(xiàn)，多元治理的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。在多元治理格局下，政府的首要職能不是管制，而是在法治化的框架下提供公共服務(wù)。基層政府要順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)民主化、法治化的方式，還權(quán)于民，還權(quán)于社會(huì)。

2.2 轉(zhuǎn)變基層政府職能，減輕壓力型體制的束縛 作為國(guó)家政權(quán)的神經(jīng)末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要傳達(dá)和實(shí)施來(lái)自上級(jí)黨委、政府的政策，承接各種任務(wù)，從根本上擺脫壓力型體制的束縛是不現(xiàn)實(shí)的，只能“減壓”。而“減壓”的關(guān)鍵則是轉(zhuǎn)變基層政府的職能，實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。對(duì)于農(nóng)村基層政府而言，首要的任務(wù)就是建立一個(gè)法律化、制度化的政府管理體制，設(shè)置合理的政府機(jī)構(gòu)，科學(xué)地配置職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所數(shù)量不可能完全與縣級(jí)部門相對(duì)應(yīng)，要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能劃分的探索力度，因地制宜建立綜合性站所，以對(duì)應(yīng)多個(gè)上級(jí)政府部門的職能，特別要探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的綜合執(zhí)法體制，杜絕無(wú)權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)象。

2.3 發(fā)揮多元主體的作用，共同推進(jìn)農(nóng)村依法治理 低組織化的小農(nóng)不可能通過(guò)單個(gè)個(gè)體的力量實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的法治化，農(nóng)村依法治理應(yīng)由基層政府主導(dǎo)，納入農(nóng)村發(fā)展的整體部署，發(fā)揮國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用、村級(jí)組織的主力作用和民間組織的助推作用。首先，要充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力部門的主導(dǎo)作用。傳統(tǒng)濃厚的中國(guó)農(nóng)村，在法治化建設(shè)初期，農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型必須借助國(guó)家公共權(quán)力，這類機(jī)構(gòu)既包括基層黨委、政府及其站、所，也包括公安派出所、農(nóng)村法庭、基層檢察院，他們?cè)谡麄€(gè)農(nóng)村治理中由于有國(guó)家權(quán)力做后盾，表現(xiàn)出代表官方正式制度的權(quán)威，以之主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展，能保證治理方式轉(zhuǎn)型方向的準(zhǔn)確性。同時(shí)，由于公共權(quán)力部門有政府財(cái)政作保障，也能在普法、執(zhí)法和釋法等方面降低農(nóng)村自身推進(jìn)法治建設(shè)的成本。其次，要發(fā)揮村民自治組織的功能作用。村級(jí)組織主要包括由村、組干部、村民代表組成的村支兩委和村民議事機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)中的農(nóng)民直接處于農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)處的最前沿，只有當(dāng)他們具備一定法治思維能力并運(yùn)用到糾紛調(diào)處中時(shí)，農(nóng)村治理的法治化才會(huì)正式步入正軌。再次，要發(fā)揮農(nóng)村民間組織的助推作用。盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村民間組織的發(fā)展很不完善，由于其能使部分群眾通過(guò)組織的紐帶走向聯(lián)合，解決了分散農(nóng)民參與農(nóng)村治理勢(shì)單力薄的問(wèn)題，將是農(nóng)村政治舞臺(tái)上新的力量。目前一些地方的農(nóng)民正嘗試通過(guò)民間組織的力量向政府和村支“兩委”表達(dá)利益訴求，也試圖通過(guò)組織的力量在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲取更多的利益，長(zhǎng)此以往，這些組織將成為推進(jìn)農(nóng)村法治發(fā)展的重要載體。

參考文獻(xiàn)

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