淺析城鄉建設用地增減掛鉤的方法及效益

張映梅

[摘 要]城鄉建設用地增減掛鉤是一項多得的政策，可以有效緩解建設用地供需矛盾，對推動新型城鎮化建設、促進社會經濟發展具有重大意義。本文闡述了城鄉建設用地增減掛鉤的政策內涵和意義，淺析了高明區城鄉建設用地增減掛鉤試點荷城街道松柏坑項目的目的和操作方法，總結了城鄉建設用地增減掛鉤項目復墾后取得的效益。

[關鍵詞]增減掛鉤 松柏杭 方法 效益

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）16-0287-01

引言

隨著全國各地經濟社會事業的快速發展，各行業對土地的需求日益強烈，建設用地逐年增加，耕地日趨減少，這對我國有限的耕地資源提出了嚴峻的挑戰?！笆终湎Ш秃侠砝妹看缤恋兀袑嵄Ｗo耕地”，是我國必須長期堅持的一項基本國策。

2004年，國務院發布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），提出節約集約用地、保護耕地要求，同時加強村鎮建設用地的管理，鼓勵城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。為有效推進試點地區城鄉建設用地增減掛鉤工作，國土資源部出臺了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號），文件要求掛鉤試點市、縣應當依據土地利用總體規劃和專項調查，編制掛鉤試點專項規劃。

1 城鄉建設用地增減掛鉤的內涵

城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。

2 城鄉建設用地增減掛鉤的意義

城鄉建設用地增減掛鉤不僅僅能有效推進“三農”發展和城鎮化的現實可靠的載體和抓手；不僅僅能落實中央以城帶鄉、以工促農方針，統籌城鄉發展；不僅僅能引導資源、技術和項目向農村流動，加快社會主義新農村建設；還能在保障工業化、城鎮化、新農村發展中，優化城鄉建設用地布局、推進節約集約用地、促進科學發展的重大舉措；更能嚴格保護耕地和提高耕地質量、促進耕地集約經營和發展現代化農業、促進農民分工就業和增加收入。

3 荷城街道松柏坑項目區增減掛鉤試點

荷城街道自2012年開展增減掛鉤試點工作，松柏坑是其中一個項目，該項目建設規模面積320.29畝，全部為廢棄工礦用地，總投資625萬元，畝均投資1.95萬元。

3.1 松柏坑項目的背景

高明區荷城街道松柏坑礦點在盜采過程中排出的煤矸石等固體廢物，不僅堆積占地，而且堆積的工礦廢棄物經雨水常年沖刷后，其中含有的硫化物溢出或浸出嚴重污染了周邊的大氣、農田和水體，該區域原已脆弱的生態環境進一步惡化，部分區域植被難以生長，水土流失嚴重，對周圍居民的生產和生活造成影響。土地復墾對于增加土地資源，改善生態環境，保障農民群眾的生產和生活均有重要意義?；谏鲜鰡栴}，高明區國土城建和水務局積極申報《高明區城鄉建設用地增減掛鉤試點荷城街道松柏坑項目》，并獲得廣東省國土資源廳審批通過。

3.2 松柏坑項目的操作方法

（1）領導重視。鎮街是增減掛鉤項目開展的主體，領導高度重視此次復墾工程，并成立了由國土、財政、農林漁業、鎮街等部門組成的領導小組，主要領導牽頭，各部門間緊密聯合，解決工作中的規劃、資金等問題，逐步突破工作難點

（2）科學決策。將批準的松柏坑項目通過網絡、村委會公告欄等媒介予以公示，并制訂詳細的補償安置方案，按規定組織聽證，同時選址科學，拆舊地塊全部是廢棄采礦用地，避免農村居民點復墾導致“農民上樓”補償不合理等問題滋生，充分發揮資金優勢。

（3）創新宣傳。為提高公眾的參與度，利用植樹節植樹活動，引導公眾參與，加大宣傳力度，讓村民、學生、各級領導參與到項目中，把土地增減掛鉤的政策精神深入社會。

（4）強化管理。松柏坑原是采礦用地，地表裸露，土壤肥力低，嚴格執行增減掛鉤項目有關復墾標準，科學規劃田間道路工程，灌溉與排水工程。督促施工單位按照設計要求施工，必須層層檢驗合格，嚴控質量大關，同事采用物理、生物等土壤修復方法提高土地生產能力，打造科學規劃、高質量的復耕地。

（5）資金到位。資金問題是增減掛鉤項目的關鍵，政府加大對該項目的資金投入，聯合部門、鄉鎮政府、村集體和引進民間資金，簡化報批流程，避免資金斷層和后續供應不足，保障工程保質保量順利竣工。

（6）互聯網+流轉。項目竣工驗收后，為促進復墾后地塊的流轉經營，保障土地的資源利用率，引入互聯網+的概念，利用平臺進行管理經營。

3.3 松柏坑項目的效益

松柏坑項目實現土地復墾，取得經濟、生態、社會等各方面效益，實現經濟生態社會的協調同步，從而推動“五位一體”的特色社會主義建設，具體如下：

（1）經濟效益

項目區土地復墾，對項目所占土地進行了土地整治，清除了施工過程中遺留的施工殘渣，避免了農民后續在耕作時對土地的二次整治，減少了農民勞動力的付出。在復墾的同時，采取化學措施，提供啊土壤質量。其次在翻松土地的同時，向土壤中撒播農家土雜肥，補充土壤肥力。這些化學措施的實施，改善了土壤的各種物理化學性質，對于復墾區農作物產量的恢復和提高具有重大的意義，這也減少了農民施肥的資金投入。對于當地農民來說，資金和勞力投入減少，而產生的經濟效益增大，生產效益大大提高，農民的生活質量可得到極大改善。 同時，復墾竣工驗收后，按照廣東省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的有關規定，可以使用相應面積的新增建設用地指標，具有極高的經濟效益。

（2）生態效益

通過對項目區實施土地復墾，項目區與周邊的環境得到融合，使項目區及其周邊的生態環境朝著良性協調的方向前進。同時，項目區的土地基本恢復其土地利用功能，與四周的自然景觀基本保持一致，保持了其美學特性。

通過對項目區生態環境的恢復與建設，使占有和破壞的土地得到恢復，最終恢復了土地的生產力，建成了人工與自然諧調的生態系統，形成新的人工和自然景觀。同時將工程對生態環境影響減少到最低，改善了生物圈的生態環境。因此，本工程土地復墾的生態效益顯著。

（3）社會效益

根據工程對土地造成的破壞，進行復墾設計，調整土地利用功能，保證占用的土地得到合理的利用，不造成土地資源的浪費。

在土地資源日趨緊張的今天，土地復墾對于社會穩定具有重要的意義。同時土地復墾項目的實施使工程占地區大部分恢復了原有土地利用功能，只有極少部分土地進行了調整，這也便于以后土地利用的統一規劃。

通過復墾松柏坑廢棄礦區，不但運用城鄉建設用地增減掛鉤試點解決了建設用地指標的問題，還改善了生態環境和消除了地質災害隱患。

4 結語

城鄉建設用地增減掛鉤政策的出臺，是一項有利于城鄉統籌發展，加快新農村建設，保護土地資源，優化用地結構，提高土地集約化利用程度，改善農村經濟社會面貌的有效途徑，也是實現工業反哺農業，城市反哺農村的好路子，這是一個系統工程，需要我們在實施過程中，不斷探索、創新，把這個利國利民的政策落實好，真正體現國家出臺這個政策的初衷，讓各級政府和群眾都能享受到這項政策帶來的益處[1]。

只要牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，立足于維護好廣大人民群眾的根本利益，認真總結經驗，及時研究解決工作中出現的新情況、新問題，我們就能確保城鄉建設用地增減掛鉤工作規范、健康、有序開展[2]。

參與文獻：

[1]李海濤，許立春. 淺談當前城鄉建設用地增減掛鉤存在問題與對策[J]，管理觀察，2012（11）：18-18。

[2]周建生. 淺談如何搞好城鄉建用地增減掛鉤工作[J]，經濟師，2011（6）：38-39。