多階段行政程序與多階段行政行為之辨

摘 要：現代行政法學的學科體系一改傳統型“行政組織→行政行為→行政救濟”的研究范式，而更多關注行政過程本身的透明化及其法律規制探析。本文欲以行政過程論的起源為出發點，探析以“行政任務”為中心以造行政法動態法律關系的研究范式，再討論其行政法治實踐中產生的分支：多階段行政程序與多階段行政行為，最后指出辨析二者的實踐意義。

關鍵詞：行政過程；多階段；行政程序；行政行為

中圖分類號：D922.1；D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）14-0238-01

作者簡介：劉倩汐，四川漢中人，上海政法學院研究生處，研究方向：憲法學與行政法學。

一、起源：行政過程論

“行政過程”作為行政學和行政法學的專有概念最早在美國獲得相關使用。后發展至德國，有了對行政過程更深刻的內涵認知：反應行政法律關系的最終行政行為（如行政決定）固然重要，但行為過程本身的透明化以及對行為過程進行法律規制亦為必要。同時，德國行政行為理論進一步將（復雜行政中）整個行政過程進行分階段研究，比如在對補助金消費借貸或政府采購的行政活動中，提出“雙階理論”，即將特定行政任務所涉及的一系列行為劃分為不同階段以區分其階段法律性質，適用不同類型的法律進行調整。隨后，我國臺灣地區在此基礎上提出了“修正的雙階理論”，以政府特許經營為例，將特許經營施展的整個過程分為“行政處理階段→行政合同階段”，并以“合同成立”為節點，以此界定兩個階段各自的屬性，適用不同的法律規則。[1]隨著現代行政的復雜化趨勢漸明，研究其行政過程中的階段性行為特征，把握整個行政行為體系的流動機制，顯得格外重要且具針對性。

二、分流之一：多階段行政程序

所謂多階段行政程序，是指在特定行政任務中，前后存在著多個具有獨立（對外）法律效果的行政行為，任一行政行為在整個行政任務的實現過程中表現出明顯的階段性，按照各自的階段均能自我調節性的完成各自任務，最終形成一個有機聯系的行政行為過程。易言之，多階段行政程序是由數個獨立的外部行政行為構成的行為集合體，體現著不同行政機關或同一行政機關不同行政部門的協作性與專業性。在多階段行政程序中，行政行為之間有著彼此相對獨立的法律適用空間，前階段行政行為的效力通常不會直接影響后階段行政行為效力，整個行政（任務）過程的效力在考量單一行政行為效力狀態（有效、瑕疵或無效）基礎上，更得把握行政行為之間的聯系性與整體性，只有當具有關鍵環節的行政行為存在重大且明顯的法律瑕疵時，整個行政任務的法律效果方為無效；單一階段的一般法律瑕疵不足以影響整個行政過程的法律效果，多個行為階段之間的法律效果彼此相對獨立，不存在“行政行為違法性繼承問題”。

三、分流之二：多階段行政行為

相較多階段行政程序而言，多階段行政行為雖具有多個彼此聯系的行政行為表現，但只有其中一個階段具有最終對外的法律效果。若以內部行政行為與外部行政行為的內涵概括，多階段行政程序的階段特征表現為：“外部行政行為+外部行政行為……”，而多階段行政行為的階段特征表現為：“內部行政行為→……內部行政行為→外部行政行為”。即是說，多階段行政行為的前階段行政行為相對于作出最終對外法律效果的后階段行政行為，只是行政機關內部的協作或監督，其最終體現為單一（對外）的行政行為。當然，實踐中的多階段行政行為復雜多變，還體現在最終作出外部行政決定的行政機關與送達（宣告）決定的行政機關可能具有不一致性，這時便存在具有法效性的最終行政行為前置的例外情況。通常而言，須經過其他行政機關（在調查事實、采取證據基礎上）參與表示意見、同意或核準方能作成的行政行為，屬于多階段行政行為。

四、分辨二者的意義所在

現代行政任務呈現多元化、復雜化的趨向，行政活動已非單一行政行為所能作成，而往往需要多個行政（單位）行為通力協作，甚至結成復雜的組合關系方能實現。[2]這在我國現行司法諸多案例中均已有所體現。①故區分多階段行政程序與多階段行政行為的理論意義在于判斷多階段行政活動過程中行政行為之間的法效性關聯，認定行政行為集合的整體特征，辨析復雜行政過程中階段行政行為違法性瑕疵對整個行政過程的法律效果影響，從而為司法審判正確定性多階段行政法律糾紛，準確適用法律，及時有效地化解行政矛盾糾紛提供制度性保障。

[ 注 釋 ]

①例如最高人民法院公布的22號指導案例（魏永高、陳守志訴來安縣人民政府收回土地使用權批復案）、貴州省高院審結的張家界百龍天梯有限公司訴赤水市政府特許經營案，等等.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]林明鏘.促進民間參與公共建設法事件法律性質之分析[J].臺灣本土法學，2006（5）.

[2]朱芒.“行政行為違法性繼承”的表現及其范圍[J].中國法學，2010（3）.