論遷徙自由權入憲的必要性

摘 要 遷徙自由權是當下公民應具有的重要人權之一，它在提高公民幸福指數與維持公共秩序方面意義重大。大約70%的國家在其憲法條文中列明此權利，一些國際性文件中也將其包含在內，然而我國現行憲法并沒有收錄這項權利。自1949年建國至今，遷徙自由權雖然在憲法中從有到無，但十三五發展規劃已經明確提出要深化戶籍改革，這表示種種條例的制定已經不能滿足對這項權利的保障，遷徙自由權入憲意味我國法律變得更加完善。

關鍵詞 遷徙自由 經濟 憲法 人權保障

作者簡介：王欣蕊，天津師范大學法學院本科，研究方向：憲法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.276

一、 遷徙自由的“入憲”與“出憲”

遷徙自由權是公民在法律允許的范圍內自主變更居住地的一項權利，可以解釋為公民有權利依據自己的意愿選擇戶籍以外的地點居住，但法律禁止公民選擇居住的地方除外。自由權是為憲法保護的基本權利之一，雖然這種自由權僅僅是一種相對的自由權，但是依舊可以從中體現出自由對于公民的重要性。遷徙自由是人身自由權的重要組成部分，當一個人失去隨意愿自由行動的權利時也就不能再稱之為自由的公民，因此遷徙自由權不僅為公民參與經濟和社會活動奠定基礎，同時意味著公民是國家主人即公民可以在本國依意愿行動。

從中國法律發展歷史來看，遷徙自由權于1912年的臨時約法中首次出現，兩年后的《中華民國約法》為其增加了限制條件即在“法律范圍內”。1949年建國后，肩負臨時憲法的作用的共同綱領是新中國第一個明確認可遷徙自由權的法律性文件。1954年憲法第九條曾經明確規定“中華人民共和國公民有居住和遷徙自由”，這是對當時環境中客觀遷徙事實的反映。作為新時期社會的反映，1958年《戶籍登記條例》頒布實施使人口分布相對固定下來，這意味著公民的遷徙自由已經難以為繼。1975年取消遷徙自由在憲法中的地位是出于多種原因考慮的，當時的中國建設基礎相當薄弱且否定商品經濟。作為落后的東方大國，建設社會主義制度尚且處于不斷的探索中，客觀上也不能為公民實現遷徙自由權提供足夠的經濟支撐。1978年自市場經濟實行以來國家對遷徙自由的限制開始有所放松，從經濟發展角度來看遷徙自由是資本主義商品經濟的產物，商品的大規模流通必然會伴隨著人員的大幅度流動，這時遷徙自由可以提供大量的、優質的勞動力。“當勞動力是有計劃安排的時候，遷徙自由是無意義的，而當勞動力是由市場配置的時候，遷徙自由就是必須的。無遷徙自由，即等于無勞動力市場。” 雖然1982年憲法中并沒有列入遷徙自由權 ，但是它在現實的生活中已經得到了承認。2001年國家糧食局表示自5月1日起，在全國范圍內遷移或者農轉非的居民將不用再辦理《市鎮居民糧食供應轉移證明》，自此與戶口相配套的口糧供應制度退出了歷史舞臺。

法律在為社會服務的同時也會受到社會情況的影響，遷徙自由在中國的地位幾經起落都與客觀環境有密切聯系。隨著當下社會主義制度的發展與市場經濟的完善，遷徙自由權進入憲法視野是符合實際的。

二、入憲之必要性

在以法治國的現代化國家中公民所享有的各種基本權利應是系統完善的，法律明文保護與公民生活密切相關的權利。遷徙自由權的屬性之一即它是一種人身自由權，其屬性之二則體現在經濟自由性。作為一種上層建筑的遷徙自由權入憲之后，在保證民眾享有的憲法權利增大的同時也成為推動經濟發展的加速器。隨著人民公社與嚴格統購統銷制度的取消使農民不再被各種制度與土地牢固捆綁在一起。

社會真實情況是法律產生的本源，遷徙自由權入憲有眾多事實為依據，其必要性可以體現在以下幾方面。

首先，我國人口基數大意味著會出現人口大范圍流通的情況。新中國成立以后頒布了一系列政策法規使農民的利益不僅僅局限于耕種勞作，當社會結構發生變化之后這些勞動力就成為一種遷徙資源在市場中向需求地流動。

從經濟學角度來看勞動力是極為重要的一項生產力，城市的發展往往需要建設大量新建筑，這些大規模的設施建設需要大量勞動力。農村勞動力前往城市務工的同時就必然會帶來一系列的相關問題比如居住問題、子女教育問題，在此情況下公民迫切需要憲法能夠以明確條文保護遷徙自由。

另外，近年來求學也開始成為一項重要的人口流動因素。我國各省市的經濟發展水平不均會導致各地政府對教學資源的投入存在極大差異，經濟發達地區的政府往往會通過大量投資以及某些優惠政策建造一至兩所優秀公立學校，父母為了讓子女接觸更好的教育紛紛前往大城市求學已經成為一種普遍現象。同時由于不同省份人口數量有很大差距，安徽、河南等人口大省的高考考生在參加高考時會面臨千軍萬馬過獨木橋的激烈競爭。務工、求學、參軍等種種因素使遷徙活動覆蓋全國范圍且成為常態，由此產生的新社會群體希望自己可以享受到本地人口擁有的種種便利。

其次，我國社會主義市場經濟近年來已經取得了突飛猛進的發展，其作為經濟基礎為自由遷徙權利這種上層建筑提供成長的土壤。新中國在1993年憲法修正案中把發展社會主義市場經濟作為經濟指導方針，這為商品大規模自由流動的市場經濟體制的發展和完善奠定了堅實基礎，而這種符合我國國情的體制可以使遷徙勞動力在不同區域之間流動成為現實。在過去的計劃經濟體制下勞動力資源是由行政計劃配置的，因此不需要流動，而在現代市場經濟的背景下市場機制對勞動力資源的配置起主導作用，經濟增長意味著市場需要更多勞動力。由于小城鎮數目增多與中等城市不斷擴張以及大城市功能的不斷健全，城市體系的承載能力已經比之前大大增強 ，這就使得以法律形式確認自由遷徙權不會有損社會穩定，反而會為更多的人進入城市提供便利。

再次，從1985年的《關于城鎮暫住人口暫行規定》到2016年正式實施的《居住證暫行條例》，一系列政策法規的出臺意味戶籍制度對公民自由流動的約束性逐漸減弱。在戶籍制度改革逐漸加深的同時，與居民身份證制度相關的政策也不斷削弱戶籍對公民的約束并為公民實現遷徙自由提供了前提。

最后，民主與法治一直是黨和國家關注的焦點所在，遷徙自由權作為二者的交融點確實值得重視。 遷徙自由是人類改善居住環境的自然本能，傳統的戶籍制度將人局限于某個地點，即使其對所在地有所不滿也不能改變現狀只能消極的接受，它使人們喪失了逃避不公平的機會。新戶籍制度使得人口可以自由流動即公民可以“用腳投票” ，這樣公民可以用自己的切身行為向所在地政府表示抗議，這在激勵政府互相競爭的同時使其盡心關注民生民情并致力于為公民更好的服務。我們知道法治社會是出于理性選擇之上的，遷徙自由便成為維護社會公平的重要方法。

此外，加強社會主義法制建設與民主制度建設一直是我國努力的方向，綜合比較四部憲法及修訂案可以發現1982年憲法不僅強化了對人權的保障力度也確立了民主與法治兩項基本原則，可以說它從法律與民主兩個方面事項了保障人權的目的。1999年憲法修正案第13條規定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。

三、入憲之障礙

雖然市場經濟的蓬勃發展與加速的城市化進程使得戶籍制度得以改革，但是真正使這種權利為憲法明確保護仍然有一段很長的路要走。

首先，在思想觀念上來看，促使自由遷徙權入憲的障礙主要體現在對農工的歧視。在城市化的進程中，城市的發展需要大量勞動力，這時候大量農民工涌入進來，盡管他們為城市的發展做出了極大貢獻可是卻很難融入到城市中。在中國傳統的城鄉二元結構沒有消除的時候，中國的城市中又出現了“城市人”和“農村人”這樣的劃分，農民工既不是城市人口也不能回到農村老家，游走于城市與農村的邊緣，拿著微薄的工資忍受著各種偏見。

其次，遷徙自由權的入憲并不是單純的將農村戶口遷移轉入城市這么簡單，還要考慮到城市的承載力問題。當前社會的普遍情況是大量農村人口源源不斷的涌入某幾個大城市，這種集中性在為城市建設提供勞動力的同時也使城市呈現一種超負荷運行狀態。當城市人口容量接近極限以致于不能滿足如此多人口的生產生活需求時候就會處于一種病態狀態——城市病，這種狀態伴隨很多明顯的癥狀比如交通堵塞、空氣污染加劇、孩子難上學以及居民難看病。

再次，大量外來人口遷入城市會給城市的運行帶來極大的經濟負擔。從城市運營角度來看每一個城市的容納空間在一定的時空內都是有限的。城市內急劇增加的人口一方面會使基礎設施面臨壓力，同時也給政府帶來嚴重的經濟負擔。尤其是近年來的政策文件頻頻關注于為居住于城市的非戶籍人口提供平等的便利服務，更是使當地政府各部門面對急劇增加的經濟成本苦不堪言。

最后，以農村進城務工人員為主的遷徙群體在受教育水平上明顯偏低。城市是一個省市發展的命脈所在，它匯集了某個地區的優秀政治經濟文化資源，人才、資金與技術是帶動城市的發展重要驅動因素。雖然大量的農村閑置勞動力也在為城市建設添磚加瓦，但是他們并不能勝任那些高技術含量的崗位，信息技術快速發展的今天科技與人才才是一個城市對外競爭的核心。此外，由于這些進程務工人員自身文化素質偏低，在加重城市經濟壓力的同時也帶來了一系列的社會治安隱患，導致犯罪率不斷增高。

四、結語

城市的發展離不開大量勞動力做支撐，這些主要來自于農村的勞動力是行使遷徙自由權的主要群體。由于歷史、經濟、人文等多方面的原因，遷徙自由權入憲雖然面臨很多難處可是它是可以保障公民生活的重要人權之一。戶籍制度在中國與政治制度有著千絲萬縷的關系，社會主義民主政治制度的本意是使所有公民能夠平等的享有權利，但外來人口由于戶籍不再居住地就不能享有醫療、教育等一系列便利顯然是不公平的，因此打開這種城鄉二元社會結構枷鎖的鑰匙就是以法律條文形式確立遷徙自由權。

注釋：

周偉.憲法基本權利：原理·規范·應用.法律出版社.2006（9）.124.

周葉中、江國華.82年憲法與中國憲政.法學評論.2002（6）.

朱福惠.論遷徙自由.四川師范大學學報（社會科學版）.2001（2）.

何建華、秦坤.論遷徙自由在中國的實現.山西高等學校科學學報.2005（4）.

新一輪戶籍管理制度改革：努力消除身份差別.重慶晚報.2003-07-26.