云南民族地區“單獨兩孩”政策執行效果研究

摘 要 本文選取滇中民族地區的中等城市-楚雄市作為調研地點，在對楚雄市2014年至2016年三年來的相關數據梳理的基礎上，結合作者所做問卷調查及訪談等實地調研數據，首先對楚雄市“單獨兩孩”政策執行效果進行評估。在得出評估結果后，分析這一結果中包含的問題及產生原因，最后給出有針對性的對策，以期能為云南民族地區“單獨兩孩”政策執行效果的提升建言獻策，并為云南民族地區“普遍兩孩”政策的更好實施提供信息參考。

關鍵詞 楚雄市 “單獨兩孩” 政策執行 效果 原因

基金項目：本論文為2014年楚雄師范學院院級學術后備人才資助項目。

作者簡介：楊穎，楚雄師范學院。

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.250

2014年3月28日，云南省第十二屆人民代表大會常務委員會第八次會議審議通過了《關于一方是獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子的決定》。3月31日，云南“單獨兩孩”政策落地，同時，為避免扎堆生育，云南省依據當時的《云南省人口與計劃生育條例》明確“單獨兩孩”生育需間隔4年。 直至云南省十二屆人大常委會第二十次會議修訂通過的《云南省人口與計劃生育條例》于2015年9月29日正式公布，才取消了4年的生育間隔限制。本文選取滇中民族地區的中等城市-楚雄市作為調研地點，在對楚雄市2014年-2016年三年來的相關數據梳理的基礎上結合問卷調查結果，對楚雄市“單獨兩孩”政策執行效果進行評估。

一、楚雄市近三年來，“單獨兩孩”政策執行效果評估

筆者于于2015年10月-2016年2月期間對全市符合“單獨兩孩”政策的已婚群體進行問卷發放。發放158份調查問卷，回收150份有效問卷，有效率為95%。問卷群體在年齡、性別、文化程度及個人月收入水平的結構分布特點，結合楚雄市統計局公布的《楚雄市2015年國民經濟和社會發展統計公報》相關數據來看，與楚雄市當前的人口、教育水平及經濟收入水平結構相符，具有很好的樣本代表性。

（一）80后為楚雄市“單獨政策”主要目標群體

通過對問卷數據的統計分析發現，在符合“單獨兩孩”政策要求的已婚夫婦中，80后群體所占比重最大占到調查總體的75.3%，此調查結論與全國大部分地區的實證調查結果基本一致，具體數據如表1所示所示。

據表1數據，可以把80后視為楚雄市“單獨兩孩”政策執行的主要目標對象，即80后是所有符合“單獨兩孩”政策要求的群體中，最容易受政策影響而發生生育行為的群體。

（二）目標群體對“單獨兩孩”政策的知曉高，對具體申辦事項知曉率低

通過問卷調查發現，有92%的調查對象知曉“單獨兩孩”政策，知曉率很高。而對在楚雄市內申辦“單獨兩孩”生育事項的知曉率低，具體如表2所示。

由表2可見，被調查對象中知曉楚雄市“單獨兩孩”申請受理開啟時間的占總調查對象的38%，知曉提交“單獨兩孩”生育申請程序的占17%，知曉申報二孩生育申請所提交資料種類的占15%，對于相關事項存在疑問，知曉咨詢方式的占21%，綜合來看目標群體對楚雄市“單獨兩孩”具體申辦事項的知曉率偏低。

（三）目標群體對“單獨政策”滿意度較高，對政策執行滿意度偏低

在150份有效問卷中，有96人對云南省制定并頒布的“單獨兩孩”政策表示滿意，占調查對象人數的64%，有36%的調查對象對該政策不滿意，不滿意的原因主要在于：與其他省份的“單獨兩孩”政策相，存在4年生育間隔時間限制；開啟時間過晚，錯過黃金育齡期這兩個方面。而在楚雄市具體落實“單獨兩孩”政策的過程中，對楚雄市相關部門對“單獨兩孩”所采取的政策宣傳、解讀措施的不滿意度高達76.1%；對楚雄市相關部門二孩生育證的申請審核流程的不滿意度達到81.3%；對楚雄市相關部門關于“單獨兩孩”政策實施的相關信息公布不滿意度高達92.7%。由此，可知楚雄市“單獨兩孩”政策的目標群體對政策本身的滿意度較高，而對楚雄市為落實“單獨兩孩”政策所采取的相關措施滿意度偏低。

（四）有四成“單獨”夫婦有二孩生育意愿，但實際生育數量偏低

在接受問卷調查的群體中，在被問及“單獨兩孩政策的實施，對您的生育意愿是否有影響”這個問題時，75.3%的被調查者表示自身的生育意愿受到“單獨兩孩”政策的影響。面對“如果您目前已有一個孩子，您是否還想再生一個孩子”的問題，有40.7%的人回答“想生”，37.3%的人表示“不想生”，22%的人選擇“不確定”。在提問“您目前有生育二孩的打算嗎？”有32.4%表示有生育打算，有7.2%的人表示已經生了或懷有二孩，有60.4%表示目前沒有生育打算。本次問卷調查的結果顯示楚雄市僅有四成“單獨”夫婦有強烈的二孩生育意愿，與“2014年國家衛計委的調研數據顯示，在 1500 萬-2000 萬一方為獨生子女、且已育有一個孩子的育齡夫妻中，大約 50%-60%愿意生育第二個孩子” 的結論有出入。

2014 年是楚雄市“單獨兩孩”政策的啟動年，2015年是農歷羊年，由于對生育子女存在生肖選擇偏好的傳統觀念，可能會對楚雄市“單獨兩孩”政策的執行效果產生影響。筆者從楚雄市衛計局調查了解得到從2014年3月-2016年10月近三年楚雄市“單獨兩孩”政策執行相關數據如表3所示。

由于楚雄市衛計局沒有對提交“單獨兩孩”申請人數進行統計，因此便根據近三年來楚雄市“單獨兩孩”生育證發放數和實際生育數對楚雄市“單獨兩孩”政策執行效果進行評估。由表1可見，2014年3月-2014年12月期間，實際生育數占到領證人數的34.7%，而領證人數僅占目標群體的0.5%；2015年1月-2015年1月期間，實際生育數占到領證人數的16.7%，而領證人數占目標群體的0.8%；2016年1月-2016年10月期間，實際生育數占到領證人數的60%，而領證人數僅占目標群體的0.3%；與調查得到的目標群體中40%的人具有二孩生育意愿之間落差明顯。在全國范圍內，雖然多地報出“單獨”兩孩政策實施一年遇冷消息，但以近三年來楚雄市“單獨兩孩”政策執行相關統計數據來看，楚雄市“單獨兩孩”政策執行效果嚴重低于國家其他城市水平。

二、楚雄市“單獨兩孩”政策執行效果不佳的問題及原因分析

通過問卷調查及訪談的分析結果發現楚雄市在“單獨兩孩”政策執行效果不佳的問題及原因如下：

（一）“單獨兩孩”政策釋放的積極信號不足，配套銜接政策缺失

2013年11月16日全國啟動單獨二孩政策，2014年3月28日，云南“單獨兩孩”政策落地，同時，為避免扎堆生育，云南省依據當時的《云南省人口與計劃生育條例》明確“單獨兩孩”生育需間隔4年。2015年9月經過云南省十二屆人大常委會第二十次會議修訂通過的《云南省人口與計劃生育條例》于2015年9月29日正式公布，取消了原規定的四年生育間隔期限，并于10月1日起正式實施。在云南省內，2014年3月-2015年10月之間執行的“單獨兩孩”政策都存在4年生育間隔的限制。

而2015年9月修訂的《云南省人口與計劃生育條例》才算得上是云南省內正式的“單獨兩孩”政策文件。在《條例》的第24條闡述了對獨生子女家庭的扶持幫助辦法，而在第39條中取消了獨生子女家庭在申請二孩后的各種優惠政策。而且在《條例》的所有條款中都沒有具體說明“單獨”家庭生育二孩有什么配套的社會保障政策。這些信息對于“單獨兩孩”的目標群體而言，都不是積極鼓勵其生育二孩的信號，對目標群體的生育行為沒有太大的刺激作用。

（二）對“單獨兩孩”政策目標群體的信息收集不夠準確，影響評估效果

筆者通過訪談了解到，楚雄市衛計局在進行政策受益人數測算時，是從戶籍在楚雄市的獨生子女總群體中把15歲-49歲的育齡婦女挑取出來，得到楚雄市全市范圍內有1.43萬人符合“單獨兩孩”政策要求的結論。這種測算方法過于簡單粗糙，對于全市范圍內政策目標群體的數量估計不夠精確，存在目標群體測算數量過大的問題，影響“單獨兩孩”政策執行評估的效果。

受到我國傳統生育觀念的影響，未婚育齡婦女生育孩子的可能性極低。因此，在進行“單獨兩孩”目標群體測算時應該把未婚育齡婦女群體暫時排除。同時，通過筆者問卷調查后發現，80后才是楚雄市“單獨政策”主要目標群體，以2014年計，80年-89年出生的人應該在25歲-34歲之間，也就是25-34歲間的人才是政策受益群體的主體。而市衛計局在進行育齡婦女人數統計時，并未在年齡段、婚姻類別方面進行分類統計，同時也沒有對符合“單獨兩孩”政策的家庭數進行統計。關鍵性數據缺失或不精確導致對該地區“單獨兩孩”政策政策執行的效果的評估存在偏差。

（三）對執行“單獨兩孩”政策的宣傳工作不到位，導致目標群體對“單獨兩孩”政策具體申辦事項知曉率和滿意度雙低

問卷調查結果顯示超過60%的目標群體知曉和滿意“單獨政策”，這是和國家及云南省對“單獨兩孩”開展廣泛宣傳的結果。根據圖1可知，楚雄市“單獨兩孩”政策的目標群體通過新聞報道了解“單獨兩孩”政策的占71.3%，聽別人說起的占31.9%，其他渠道占22.3%。根據接受調查者的對其他渠道的補充填寫來看，其他知曉渠道主要為網絡新媒體（如微信、微博及互聯網消息）。

而通過訪談發現楚雄市在落實“單獨兩孩”政策時主要采取的宣傳方式為通過社區宣傳欄、黑板報的形式，或定期的印制政策宣傳資料于人流密集處進行發放。而通過社區工作人員介紹在社區居委會宣傳欄中并未有為計劃生育政策宣傳專門留有空間，宣傳資料的發放一年開展一次大型活動，其余時間零星進行資料發放。通過問卷調查亦發現有23.9%的人在楚雄市內見到過“單獨兩孩”政策的宣傳資料的發放，僅有7.3%的人留意社區宣傳欄或黑板報中關于“單獨兩孩”信息的公布。

（四）缺乏帶娃人手、經濟負擔重育、兒成本高，讓“單獨”夫婦想生而不敢生

根據問卷調查的結果可知，楚雄市內超過四成的人想生育二孩，有22%的人處于糾結、觀望狀態。在問及不愿再生二孩的原因時，問卷數據如圖2所示。

據圖2可知，與昆明市不愿生育二孩的首要原因“經濟負擔重，生活壓力大”略有差別，楚雄市“單獨”夫婦不愿生育的首要原因為“缺乏幫忙照顧孩子的人手”，其次才是“經濟負擔承重”、“養育孩子的成本較高”。結合2016年楚雄市國民經濟和社會發展統計公報數據來看，楚雄市作為一個西部地區的中小城市，房價及消費水平較昆明市低，但市內的幼兒園數量僅有96所，且沒有專業的接收1-2歲低齡幼兒的幼托機構，幼托問題嚴重。楚雄市內高級月嫂的薪酬為8000元每月、中級月嫂為6000元每月，比其他行業的平均工資水平要高出許多，超出絕大部分“單獨”家庭的經濟承受能力。普通保姆的月薪在1500-2500之間，但據市內某職介中心工資人員介紹，楚雄市保姆市場長期存在人手短缺現象，而且大部分保姆認為帶孩子責任過大，更愿意選擇為客戶做飯、做保潔等工作。而“80”后的父母大多都年逾六十，再幫忙兒女照顧一個孩子，顯得力不從心。因此，半數以上的楚雄市“單獨”夫婦在考慮生育二孩時，存在“誰來幫助我照料孩子？”這個首要顧慮。

三、提升楚雄市“單獨兩孩”政策執行效果的對策

雖然2016年1月云南放開“普遍兩孩”政策，但并未終止對“單獨兩孩”政策的執行，且“普遍兩孩”與“單獨兩孩”政策在執行過程中，存在問題具有一定的共性，因此給出提升楚雄市“普遍兩孩”政策執行效果的對策，不僅能為該政策在楚雄市得到更好的開展建言獻策，而且能夠對楚雄市“普遍兩孩”政策的執行提供參考借鑒思路。

（一） 加強配套政策的銜接，釋放積極信號

“單獨兩孩”政策作為我國計劃生育政策調整和完善的開篇，在政策制定方面確實存在一些不足之處。云南省在修訂《云南省人口與計劃生育條例》應該弱化對“獨生子女”的獎勵信息，強化鼓勵符合“單獨兩孩”政策育齡群體社會保障政策內容，不斷調整和完善計劃生育政策的內容，對目標群體釋放積極的政策鼓勵信號。其次還需加強在產假、生育保險、醫療衛生、教育及女性就業等配套政策的制定，為“單獨兩孩”，甚至是“普遍兩孩”政策的執行提供良好的政策環境。

（二）楚雄市相關政府部門應轉變宣傳方式，推進計生政策新政的實施

楚雄市相關政府部門除了在原有的宣傳方式的基礎上，應該增設“單獨兩孩”政策的宣傳渠道，利用新聞媒體尤其是網絡新媒體（微博、微信）的力量在全市范圍內對“單獨兩孩”政策的落實進行全面的解讀。利用政府門戶網站建設，增加計生政策新政宣傳模塊，對相關的政策信息進行及時的發布。成立專門的計生政策新政咨詢熱線或咨詢窗口，接受市民對相關信息的咨詢。多方共舉提升“單獨”夫婦對“單獨兩孩”政策具體申辦事項知曉率和滿意度。

（三）加強對目標群體的信息搜集工作

楚雄市計生委應該加強對計劃生育新政涉及目標群體的信息采集工作，可依托楚雄市內的高校資源，對“單獨兩孩”及“普遍兩孩”涉及群體開展大規模的調研工作，以期能夠全面、準確的了解計劃生育新政涉及群體的規模、生育意愿、生育時間安排等信息。在進行信息統計時，不僅需要對不同年齡段、不同婚姻狀態的育齡婦女進行分類統計，還需增加提交生育申請人數及家庭數的相關信息，以便更好的落實今后的計劃生育新政。

（四）增加對醫療衛生、幼兒教育等公共設施的投入

雖然2016年楚雄市幼兒園達到96所，比2015年多增加12所，但在低齡幼托機構配置，為二孩家庭提供育幼服務方面還存在很大缺口。在全市范圍內應該增加對幼教尤其是低齡幼托機構的設置，為“單獨”及“非獨”夫婦提供幼托服務，解決政策生育目標人群的后顧之憂。

注釋：

魯子花.“單獨兩孩”落地云南.黨的生活.2014（5）.23-24.

劉鴻雁、黃匡時.全國“單獨兩孩”政策實施效果研究——基于單獨夫婦及其子女信息核查數據的分析.中國人口科學.2015（4）.23-31.

參考文獻：

[1]風笑天.“單獨兩孩”生育政策調整的社會影響前瞻.國家行政學院學報.2014（5）.

[2]季永杰.“單獨二孩”政策的實施現狀調查——基于地方差異的比較研究.法制博覽.2015（9）.

[3]楊海云、李繼紅、黃海云、秦茂華、李琳、李云霞、朱克、徐敏、趙嫣娟、錢犁.昆明市“單獨二孩”政策生育意愿的情況研究.中國婦幼保健.2016（3）.