農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度研究

摘 要 中國一直是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村土地與城市土地的比例一直未成均衡狀態(tài)，農(nóng)村土地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市土地。而一個(gè)國家的發(fā)展不可避免的需要利用到土地，這個(gè)時(shí)候占較大面積的農(nóng)村土地在很大程度上成為土地征收的主體。而農(nóng)民沒有其所有的土地之后生存能力或者質(zhì)量會相較之前下降，因此國家有出臺《農(nóng)村土地征收補(bǔ)償條例》。但被征收者認(rèn)為條例中的補(bǔ)償并不能夠很好的解決其生存問題，這個(gè)時(shí)候被征收土地所有者與國家或者代表國家的政府自然的產(chǎn)生了矛盾，且隨著社會經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，這種矛盾越來越突出。本文在分析原因的基礎(chǔ)上，參考域外國家的做法，提出一些對未來有建設(shè)性的想法。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村征收 補(bǔ)償 解決方案

作者簡介：李喆，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院民商法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.246

一、中國土地征收背景

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展壯大，這一段時(shí)期正是我國戰(zhàn)略發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，這個(gè)時(shí)間是社會各類矛盾激發(fā)的凸顯期，不可否認(rèn)的農(nóng)村土地征收問題是其中最為突出的。農(nóng)村的土地征收是指國家為了社會大眾利益的需要，依照法定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有所有的土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置其未來生活的法律行為。農(nóng)村土地的所有權(quán)雖然是歸農(nóng)民集體所享有，但是農(nóng)民對于農(nóng)村土地的使用權(quán)與收益權(quán)是獨(dú)自享有的。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第63條有明確規(guī)定了關(guān)于農(nóng)村集體所有土地的轉(zhuǎn)換方式，根據(jù)這一條的規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地如果變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，首先的必經(jīng)步驟是由政府征地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍＞褪沁@樣的一個(gè)規(guī)定，使得政府成為對農(nóng)村土地征收的主力軍，也間接的導(dǎo)致了現(xiàn)在中國農(nóng)村土地征收在政府與農(nóng)民之間重點(diǎn)突出的矛盾點(diǎn)。

二、中國農(nóng)村土地征收狀況原因分析

創(chuàng)立農(nóng)村土地征收制度的目的從一開始僅是為了國家良好的發(fā)展，授予行政人員權(quán)力進(jìn)行土地征收，農(nóng)村土地的征收主要針對農(nóng)村集體所有的土地，在這之中也覆蓋了一小部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營的土地。但是與預(yù)期不同的是，當(dāng)前對于農(nóng)村土地的征收，情況并不樂觀。出現(xiàn)這樣的狀況，主要有幾點(diǎn)原因：

（一） 行政人員對于權(quán)力的濫用

國家進(jìn)行農(nóng)村土地的征收是為大局著想，農(nóng)村土地需要為此做出一定的犧牲，國家在分析當(dāng)?shù)厍樾蔚幕A(chǔ)上，對農(nóng)村土地被征收者進(jìn)行補(bǔ)償。但逐漸的出現(xiàn)行政人員濫用行政權(quán)力以權(quán)謀私，這樣的做法不僅大大的傷害了農(nóng)村土地權(quán)益享有者農(nóng)民的權(quán)益，而且也對國家、集體的利益有所損傷。正是由于目前許多地區(qū)的農(nóng)村土地征收中摻雜許多個(gè)人的私人利益，原本就矛盾重重的是征收行為更加雪上加霜。

（二） 國家征收標(biāo)準(zhǔn)未清晰化

土地征收的目的是為了公共利益的需要，然而什么事公共利益，如何對其進(jìn)行界定，國家并未有一個(gè)清晰的回答。這一概念的模糊性使得許多行為不能夠得到很好的解釋。政府以較低的補(bǔ)償從農(nóng)民手中征收其土地，隨后又以拍賣、出讓等法定的形式以超出當(dāng)時(shí)征收價(jià)格轉(zhuǎn)讓與開發(fā)商。這一行為被認(rèn)定為是為了“公共利益”。然這樣的說法并不能被大眾所接受，尤其是那些被征收土地的農(nóng)民。顯然的這樣的做法使得農(nóng)民的私權(quán)益受到政府的侵害。

（三）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

中國目前的土地征收補(bǔ)償分為三部分，分別為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)與青苗補(bǔ)償費(fèi)。但實(shí)際生活中，農(nóng)民能夠?qū)嶋H從其中得到的利益卻不多，更不用說有些行政官員為一己私利而損害農(nóng)民利益，這樣來說，政府給與的補(bǔ)償相較于農(nóng)民本身在其土地進(jìn)行耕種而得利益來說，少許多。這就讓農(nóng)民不會心甘情愿的使其土地被征收。

（四） 土地流失嚴(yán)重

在廣袤的農(nóng)村，地方政府對于農(nóng)民的土地一般有著不容小覷的絕對的權(quán)力。農(nóng)村土地所有權(quán)歸于農(nóng)村集體所有，但是農(nóng)村集體的負(fù)責(zé)人恰恰就是地方政府人員，這樣一來他們既是農(nóng)村集體土地的負(fù)責(zé)人，同時(shí)又是對農(nóng)村土地進(jìn)行征收的主體。在進(jìn)行土地征收的過程中，沒有很好的監(jiān)督機(jī)制，很大幾率導(dǎo)致對于農(nóng)村土地的非合理化利用。因中國制定征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低，因此政府可以以較少的金錢買到較多的農(nóng)村土地，但又因事先沒有進(jìn)行規(guī)劃，因此將大量農(nóng)村土地閑置，造成了許多土地資源的極大浪費(fèi)。這樣的資源浪費(fèi)不如其原有價(jià)值，致使農(nóng)村土地利用率低下，農(nóng)村土地流失狀況嚴(yán)重。

三、域外各國對于農(nóng)村土地征收的政策

土地征收不僅僅是中國需要面臨的問題，全世界各國都有這樣的問題，也因此全世界許多國家都已經(jīng)建立了土地征收補(bǔ)償制度，其目的就是希望可以對被征收土地之農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。美國、英國與德國等國非常重視對于土地被征收之后的補(bǔ)償問題，盡可能的體現(xiàn)出公平的理念。

（一） 美國土地征收補(bǔ)償制度

美國是一個(gè)地廣人稀的國家，土地私有化程度非常高。土地資源相對于大多數(shù)國家來說是極為富裕的，但盡管如此，美國政府還是采取一些措施去限制農(nóng)業(yè)用地向城市用地轉(zhuǎn)化，以此來保護(hù)土地所有者的利益。土地征收在美國被認(rèn)為是對土地權(quán)力的最神圣的行使。 美國規(guī)定進(jìn)行土地征收需具有合理的補(bǔ)償。此處合理補(bǔ)償指的是以美國財(cái)產(chǎn)法的規(guī)定為依據(jù)。對被征收土地所有者賠償時(shí)既要其土地的現(xiàn)有價(jià)值，還要對被征收土地未來可預(yù)期價(jià)值進(jìn)行考量，這一部分的補(bǔ)償也算在土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之中。更為值得一提的是美國不僅對土地所有者進(jìn)行補(bǔ)償，還增加補(bǔ)償對象，例如會補(bǔ)償因土地征收而有所損失的相鄰?fù)恋厮姓吲c經(jīng)營者。這樣的補(bǔ)償制度較為合理且全面的考慮到與被征收土地相關(guān)的所有人群，妥善的解決政府與人民之間的矛盾。

（二）英國土地征收補(bǔ)償制度

英國對于被征收土地的補(bǔ)償包括兩部分，分別為地價(jià)補(bǔ)償與地上物補(bǔ)償，也就是說進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牟粌H僅是土地自身存在的價(jià)值，甚至土地所附帶的價(jià)值也列于政府補(bǔ)償范圍之內(nèi)。不僅如此，對于農(nóng)民的補(bǔ)償款英國還考慮了一些其他因素，例如一旦被征用的土地開始規(guī)劃利用而使得農(nóng)民未被征收的所擁有的土地價(jià)格的上漲；進(jìn)行土地征收時(shí)，需將被征收的土地與當(dāng)事人所擁有的其他類型土地進(jìn)行區(qū)分，而這種區(qū)分如果給當(dāng)事人蒙受損失，此時(shí)需對此部分的損失進(jìn)行補(bǔ)償；還有一些當(dāng)事人因土地被征收而被迫遷居至別處或到其他地區(qū)繼續(xù)其工作，這一部分多需要的合理費(fèi)用。這些都是英國進(jìn)行土地征收補(bǔ)償時(shí)所要考慮到的因素。英國較為有亮點(diǎn)的另一個(gè)規(guī)定是有關(guān)于土地征用的條例規(guī)定了經(jīng)營外損失費(fèi)的補(bǔ)償，如果一個(gè)農(nóng)民經(jīng)營達(dá)到其規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，那么因?yàn)檎畬ζ涞氐恼魇斩ソ?jīng)營權(quán)，則他有權(quán)要求得到額外經(jīng)營損失費(fèi)，條件是他如果在英國境內(nèi)在三年期限內(nèi)開始經(jīng)營另一塊農(nóng)業(yè)單元等。除了上文提到的各類型補(bǔ)償費(fèi)用之外，農(nóng)民因?yàn)檎鞯卦蚨x開其農(nóng)場時(shí)，英國規(guī)定滿足其三個(gè)條件之后，還可獲得一筆農(nóng)場損失費(fèi)用。

（三）德國土地征收補(bǔ)償制度

與美國相似，德國的土地大部分是屬于私人所有。德國政府將土地征收作為一種對土地的有效規(guī)劃利用。德國不浪費(fèi)土地資源，會在征收之前規(guī)劃好如何利用被征收的土地以達(dá)到最佳的利用調(diào)節(jié)。與中國相比，德國所規(guī)定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加具有多樣性。主要包括三個(gè)方面：第一，被征收土地在被征收當(dāng)日的市場流動(dòng)價(jià)值；第二，是營業(yè)損失的補(bǔ)償。德國政府有規(guī)定因預(yù)測土地變?yōu)樯鐣蟊娪玫囟鸬膬r(jià)值增加，這一部分將收歸國家所有并且不計(jì)入補(bǔ)償價(jià)格。如果對此項(xiàng)補(bǔ)償有異議，可以按照法律向轄區(qū)所在地的法庭提起訴訟；第三，規(guī)定的是誰是補(bǔ)償?shù)闹黧w。德國規(guī)定須由征地受益之人直接補(bǔ)償與受補(bǔ)償人，并且規(guī)定了補(bǔ)償?shù)钠谙蓿瑸槠谝粋€(gè)月。德國這三條規(guī)定較好的明確了補(bǔ)償主體，不會因主體而產(chǎn)生矛盾。

四、對中國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)膸c(diǎn)想法

（一）加強(qiáng)對于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ?/p>

目前我國對于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償之法律不多，導(dǎo)致許多相關(guān)人員執(zhí)行時(shí)，沒有太多的參照，這樣的狀態(tài)下，很多執(zhí)法行為不能夠用法律進(jìn)行判定，被征收土地之農(nóng)民也無處進(jìn)行自己權(quán)益的救濟(jì)。

（二）加強(qiáng)對于執(zhí)法過程的監(jiān)督

目前對于農(nóng)村土地征收的監(jiān)督無論是方式還是力度，都不夠有震懾力，對于相關(guān)執(zhí)法人員，沒有一個(gè)系統(tǒng)且有力的監(jiān)督，及其容易使其進(jìn)行權(quán)力的濫用。在未來對于農(nóng)村土地的征收過程，應(yīng)加大對于執(zhí)法人員的監(jiān)督，防止其以權(quán)謀私，傷害農(nóng)民、集體甚至國家的利益。

（三）補(bǔ)償類型多樣化

目前我國實(shí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的類型較為單一，未來可以參照國外的土地征收標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國實(shí)際情況，增加對于農(nóng)民的補(bǔ)償類型。例如對于被征收土地而被迫去它地重新進(jìn)行自己的事業(yè)者，除應(yīng)有之補(bǔ)償之外，還應(yīng)對這一部分進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，以期減少農(nóng)民對于征收主體——政府的怨。

（四）提高對于土地的利用率

中國開始進(jìn)行土地征收是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)的加快，需要大面積土地進(jìn)行開發(fā)。征收費(fèi)用相對于其他方式來說，是較低的。大量的進(jìn)行了土地征收，但可能政府對于被征收的土地到底應(yīng)如何開發(fā)還沒有定論，因此對于農(nóng)民來說賴以生存的土地就那樣被政府閑置一旁，造成大量的土地流失。政府應(yīng)在土地征收之前做好對于被征收土地的規(guī)劃，能夠在征收之后，立刻將土地用之，不浪費(fèi)土地資源，且又增加了應(yīng)有的利益。

（五）明確補(bǔ)償時(shí)間

目前中國土地征收補(bǔ)償還存在的一個(gè)問題是對于何時(shí)補(bǔ)償未做一個(gè)明確的規(guī)定，也沒有超期之后的責(zé)任承擔(dān)。可以參照德國的做法，限定補(bǔ)償主體應(yīng)該在某一限期內(nèi)對應(yīng)受補(bǔ)償人進(jìn)行補(bǔ)償，如果未在限定期限進(jìn)行補(bǔ)償，則此次征收行為取消。這樣的做法可以督促政府盡快對受補(bǔ)償之人進(jìn)行補(bǔ)償，不破壞其生活行為。

五、結(jié)語

農(nóng)村問題一直都是我國亟待解決的問題之一，而農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償是其中一大環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國進(jìn)入了全面深化改革的重要階段，對于農(nóng)村土地的征收仿佛是必須的，因此如何協(xié)調(diào)征收者與被征收者之間的矛盾，是至關(guān)重要的，這對建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮有著不可小覷的作用。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償是一項(xiàng)能夠使農(nóng)民安心的制度，能夠使其心甘情愿將地讓出供政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的開發(fā)，因此未來長時(shí)間這項(xiàng)制度不會消失，只會根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的不斷變化，而做出自己本身相適應(yīng)的變化，無論是在種類或者程度上。相信未來通過這項(xiàng)制度的發(fā)展，我們會看到農(nóng)村城市大融合的畫面。

注釋：

劉民培、盧建峰.國外土地征收補(bǔ)償制度的比較及對中國的借鑒.世界農(nóng)業(yè).2010（11）.

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