機動車限行問題之法律探討

摘 要 本文主要介紹機動車限行（包括征收交通擁堵費）及其選擇依據，歸納總結現有限行方式及其特征，述評限行的法律性質，并力求通過梳理現有的機動車限行立法政策，進行限行法律規制之構想，以期能為環保法的發展與完善添磚加瓦。

關鍵詞 機動車 限行 大氣污染

作者簡介：李苑君，華中師范大學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.170

中國勞動關系學院安全工程系安葒娼是“機動車限行”發起人之一。因其2001年開始關注北京城市交通，到2007年1月發表《解決北京交通問題的無效機制研究》一文，其中即提到單雙號限行。然而，此舉并無實質影響，北京的“限行”變成“停行”。此后，因各種因素結果，社會各方對要求進行機動車限行法律問題研究的呼聲高漲，至今，限行問題還是環保法中一大難題和重點。

一、限行（收費）及其選擇依據

2007年奧運準備期間，北京開始單雙號限行；2012年，北京交通委又對特定時段、區域的機動車單雙號限行措施進行相關研究。此后，蘭州等城市亦開始尾號限行措施的試行工作。與此同時，以應對重污染天氣，濟南等市、區決定實行單雙號限行。2015年4月10日，北京市公安交通管理部門表示，純電動小客車（新能源汽車）將不在機動車尾號限行限制范圍之內……從上述限行措施及其背后動因來看，不論是單雙號限行，還是尾號限行等，實施限行目的有二：一是緩解城市交通壓力；二是提高城市空氣質量，治理霧霾。

（一）限行依據

盡管機動車限行在我國大中城市已普遍實行，但對其實施爭議的熱度從未遞減。筆者將從以下四方面分析其依據。

首先，限行的合理性依據。其一，限行措施的有效性。此前或者當下的限行措施對減輕大氣污染、提高空氣質量以及緩解交通壓力、保證道路暢通是否有或者會有明顯作用，需要科學、具體的評估數據證明。但對于空氣質量的改善，是由多方面因素作用的綜合結果，而對于具有流動性的空氣進行評估，亦需要專業人士和精良儀器的測評。因此，限行措施對空氣質量改善的貢獻到底有多大，人們很難甚至無從知曉。其二，限行措施最佳選擇性。解決空氣污染和交通擁堵問題有許多措施可以考慮。相比較而言，以行政手段強制實行限行措施，對當事人權益損害確是最重；然若考慮縮短限行時段以方便人們出行，又很可能因人們不能對時間進行精準的自我把控，導致限行目的難以達到，甚至產生措施執行上的無效混亂。因此，最佳的限行方案也難以確定。其三，公共利益與私人利益的平衡。對是否限行的爭論，實質上是各種不同利益群體間的矛盾：開車的和不開車的。那么當一方利益受損，政府是否采取補償機制、如何補償，即如何實現利益的協調平衡也是采取限行政策的重點。

其次，限行的合法性依據。關于這一點，因對于限行性質的看法不同，會影響其合法性觀點的不同。若認為對私人機動車采取限行措施，屬于政府對公民財產使用權的限制行為，那么根據《憲法》第51條規定：我國公民在行使自由和權利時，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的自由和權利。財產權行使如果有這種損害的可能，國家當然可以通過法律加以限制。但若認定機動車限行為物權限制，以《物權法》第7條規定：“物權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益。”以及《立法法》第64條第2項：“屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項”規定，限行法律根據自然可以為地方性法規。然而，也有人認為限行措施是政府對公共資源的一種配置方式，并不涉及《物權法》的問題。還有人認為《道路交通安全法》第39條提供了政府對私人機動車采取限行措施的法律根據。但其規定的是“臨時性”的限行，而且考慮因素為“根據道路和交通流量的具體情況”，此初衷及實質即與實際限行措施大不相同。另外，《行政法》中有關限行政策制定主體資格和行政內容，以及《大氣污染防治法》中有關臨時性限行措施的相關規定，是否能夠成為限行法律依據，還需要一定時期的探索。因此，在限行合法性問題上，是存在較多爭議的。

再次，權源問題。目前，各地政府及工作部門一般都通過制定規范性文件來實施限行。而《立法法》中明確規定：省、自治區、直轄市在制定地方性法規時不得與憲法、法律等相抵觸。但有些地方政府在規定限行時，甚至把限行的時間和范圍均擴大。那么，這是否與《立法法》規定的“不得越權”、“不得抵觸”相違背？又是否已經超越了權限？即憲法及法律、地方性法規、規范性文件三者在有關機動車限行問題上發生沖突，地方政府如何解決和解釋？這亦需要明確。

最后，有關正當性。在制定限行措施時，政府是否堅持了公共利益、公眾參與、公眾監督？當民眾利益發生沖突，是否進行民主協商？在作出是否限行的決策前后，又是否通過各種途徑讓民意得到充分表達？可以說，這些不僅是法治社會所要求的不可缺少的正當程序，而且也是實體公正與正義的保障。

（二）收費依據

除機動車牌號的限行措施外，還有另一種特殊的限行方式，即征收交通擁堵費——在交通擁擠時段，對部分區域道路使用者收取一定的費用。其本質是一種交通需求管理的經濟手段，目的即利用價格機制限制城市道路高峰期車流量，緩解交通擁擠，提高交通運營效率。筆者對其實施依據分析如下：

首先，合理性依據。需要承認的是，交通擁堵是世界難題，原因多重，包括不合理的城市規劃、忽視公共交通建設、盲目發展私家車導致的車輛保有量超標等。因而治堵手段也應多種多樣。但是，從科學決策角度講，收取擁堵費應理清擁堵的原因和上路汽車數量之間的因果關系，以及采用收費方法能否有效降低擁堵。然而事實是，這不僅缺乏調查研究的數據支持，而且按照其他國家的經驗，以及交通經濟學等學科的既有研究，這兩個因果關系均不能簡單成立。另外，收取擁堵費是否有利于社會財富增加亦缺乏證明。

其次，從經濟學理論講，城市道路實為準公共品，不應完全由政府免費提供。但這并未表明“治堵”可通過價格杠桿來調節。一般理論表明，采用提高成本、價格可以改變需求，但具體到交通經濟及實際情況，問題會復雜很多。其一，收費并非提高效率和創造財富，只是產生轉移效應，即以庇古稅（誰造成負外部性則交稅或誰受到污染則得補償）的方式收取費用，甚至這種收費未區分造成堵車的人和受堵車影響的人；其二，從行為經濟學看，通過定價機制進行罰款，“罰款”便喪失其本質意義而成為類似市場經濟中“買賣”之“價格”，行為人支付“價款”便可以隨意違規；其三，收取統一標準的靜態價格只是減少行駛，并未提高社會效率，甚至靜態價格收費對剛性需求影響不大。

再次，收費的法律依據。有關收取擁堵費的實體、程序和合法性權利，法律尚無規定，而且各界尚有爭議。但是從法律價值來說，收費行為可能影響公平與平等，如對公車收取的費用實質來自納稅人，這就造成了雙重征稅。

最后，國外先例的借鑒意義。談到擁堵費，很多人會以國外為例，如新加坡、倫敦、紐約，但我們不能簡單舶來國外經驗。而且，事實上拒絕采用收費方式更為普遍。美國國會2009年發布的一個研究報告表明：其一，倫敦收取擁堵費的效果并不如提高車位費的效果；其二，還存在其他更好的方案；其三，收費造成的分配問題、轉移效應，對窮人和富人的影響不同。因此其最終建議不采用收費方式緩解擁堵。更何況，每個國家與地區、每個城市的各種因素實為不同，比如道路規劃、交通設計、人口密度與分布等，不能一概而論。

二、限行方式及其特征

分析了限行依據，筆者接著對北京、上海以及《大氣污染防治法》相關機動車限行法律法規、政策規定進行研究和分析，對限行方式及其特征有如下歸納。

限行方式種類包括四類：一是限時。包括全天候限行，重大活動期間的限行，工作日高峰時段限行，以及重污染天氣限行。二是限區。包括市內行政區域，高污染區域以及其他特殊規定區域。三是限車。包括“黃標車”等高排放機動車，低排放車輛，無環保標志車輛，超標排放車輛的限行；四是限號。包括單雙號限行，尾號輪換制度等。除上述措限行措施外，亦規定了限行適用除外的情況，如基于社會安全、公共交通、行政執法、專項作業等特殊車輛。

從以上法律規定可以看出，對于機動車限行的規制，從最初以控制大氣環境質量未達標的特定區域的機動車污染物排放為目的，發展為交通正常運行和空氣質量良好目的齊頭并進，再到當下實現目的多元，即實現節能減排，交通管理措施成效，發展公共交通等，各地區政府做出了不少努力。

三、限行的法律性質

關于限行的法律性質，法學界也是眾說紛紜。其一，主張行政許可說，則以《行政許可法》第八條第二款、第十二條為主張公共利益考量與公共資源配置提供依據。但《行政許可法》第十四條、第十五條規定了臨時性行政許可及其制定主體資格將此說駁倒。其二，主張行政強制措施說，但限行與其內涵涉及“違法行為”“社會危害事件”無關，因此該認定亦有失偏頗。其三，主張抽象行政行為說，以適用對象一般性、行政主體為有實權的國家機關、制定發布的規制具有一定約束力三點證明限行為抽象行政行為。除此之外，還有其他學說，如主張行政征收、行政處罰等。可以說，上述的定性，會影響限行實施的系列法律運作。

四、限行的法律規制

機動車限行立法沿革可追溯到1999年北京市政府確立《北京市輕型汽車排氣污染物排放標準》，這在中國歷史上第一次有了綠標車、黃標車區分措施。此后，部門規范性文件不斷出臺，直到奧運會期間規定實行單雙號制度。到目前為止，《大氣污染防治法》、各地區制定的大氣污染防治條例及相關規范性文件，一同構成機動車限行的法律體系。

分析現有限行立法規制，思之有不足。比如上文所述有關限行（收費）的法律依據無處可尋或頗受爭議；對于限行措施頒布主體，如政府、交管部門或者其他部門機關的制定資格存在質疑；還有關限行規范內容，比如“臨時性”之內涵，以及“根據具體情況”之確認都是存在不確定性的。因此，面對上述不足，筆者對限行法律規制構想如下。

在原則方面，一要確立法定原則，對于限行措施頒布主體等有具體的法律規定，即如果有依據則明確適用，如果沒有依據則具體規定；二要嚴格遵守法律、法規、規章的位階效力，謹慎適用例外規定的條款，防止地方政府濫用職權而侵害公民合法權利和利益。三要確立比例原則，對所實現的目的與所造成的損害予以考量，以期實現利益的均衡和總體最大化。四要確定最小損害原則。還要保證政府及相關部門的權責統一，平衡公民利益與政府權力，實現制約。

在路徑方面，在實體上，應科學立法、立足實際、積極建立行政補償機制；在程序上，切實保障告知、聽證、監督、補償與時效制度的進行，從而保障實體公正。兩者相輔相成，缺一不可。

綜上所述，機動車限行不僅是一個社會公共治理問題而采取行政管理或者經濟手段解決，更重要的是如何實現有法治理、依法治理。在這條路上，我們任重道遠。

參考文獻：

[1]鄧峰. 堵車的原因都沒搞清楚，收什么擁堵費.鳳凰評論. 2016.03.15.

[2]謝旭軒. 政策效果的誤讀——機動車限行政策評析.環境科學與技術.2010（S1）.