PPP模式的運作困境與完善對策

◎郭靖

PPP模式的運作困境與完善對策

◎郭靖

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系著公共物品的供給與服務(wù)，它離不開財政的投資，但是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資額度大，對于政府部門來說，需要引進新的融資模式緩解財政的壓力。PPP模式能夠通過引入民間資本的方式投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，有效地緩解財政的壓力，促進基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。PPP模式迎合城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點與需求，能夠為設(shè)施的建設(shè)提供大量的社會資本，我國當(dāng)前的諸多項目都是采用PPP模式建設(shè)的，如北京地鐵四號線等。PPP模式在促進我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上發(fā)揮重要的作用，但是同時我國的PPP模式起步晚，在具體的運作中存在投資回報機制不完善、法律法規(guī)不健全、人才隊伍缺乏等方面的困境，因此針對困境提出具體的完善對策，為我國PPP模式的發(fā)展提供有益的借鑒。

PPP模式的運作困境

PPP（Public-Private Partnership）模式是由BOT模式發(fā)展而來，PPP模式是一種融資模式，政府通過與私營部門合作的方式在公用事業(yè)的領(lǐng)域上引入社會資本的方式，采用平等的協(xié)議方式進行基建項目的合作，由社會資本對項目進行投資與運營的模式。目前我國的PPP模式運用的項目不斷地增多，如國家發(fā)改委2015年公布十三個典型的PPP模式的項目，其中有北京地鐵四號線項目、合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項目、大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程等。PPP模式不僅運用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，還有其他的事業(yè)領(lǐng)域，為項目的融資提供多元化的資金主體。但是同時，PPP模式依然存在一定的問題，具體如下：

PPP模式的法律法規(guī)過于零散，缺乏統(tǒng)一性。PPP模式在我國的起步較晚，我國關(guān)于PPP模式運用的規(guī)范缺乏專門性的立法規(guī)定，主要是通過《合同法》以及《特許經(jīng)營法》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法律規(guī)章文件進行規(guī)定，而且這種立法規(guī)定過于簡陋，特別是PPP模式作為公私合作經(jīng)營的融資模式，對于政府的權(quán)利規(guī)定上過于偏重，導(dǎo)致政府的操作空間過大。當(dāng)前國家發(fā)改委起草《中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(草案征求意見稿)》、財政部也研究起草《政府和社會資本合作法(草案征求意見稿)》，但是缺乏頂層的制度設(shè)計，導(dǎo)致PPP模式運營過程中存在較大的問題。在PPP模式實踐中“特許經(jīng)營權(quán)”無法保障經(jīng)營人能夠獲得土地使用權(quán)。

PPP模式的社會信用基礎(chǔ)缺失。PPP模式是公私合作的模式，二者進行合作的主要基礎(chǔ)是信用，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中需要依靠社會資本，而社會資本進入公用事業(yè)領(lǐng)域需要借助政府的力量。目前PPP模式的社會信用基礎(chǔ)缺失，如政府過于強調(diào)自身的利益，對于社會資本投資者的利益造成侵犯，如中國的首個PPP模式的項目——福建泉州刺桐大橋的建設(shè)上，名流公司作為大橋的投資方與政府簽訂了PPP合作協(xié)議，但是當(dāng)?shù)卣畢s對PPP項目的經(jīng)營權(quán)并未進行特許經(jīng)營的保護，導(dǎo)致名流公司在既得不到政府補償?shù)那闆r下，還被當(dāng)?shù)卣蟾淖兒贤瑢?dǎo)致PPP項目投資的總成本上升。

政府盲目承諾投資回報率。社會基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)是政府的責(zé)任，但是地方政府由于財政資金的有限性無法對項目進行充足的投資，必須要借助社會資本。一些地方政府為了吸引社會資本進入公用事業(yè)領(lǐng)域，往往采取政府承諾投資回報率的方式，我國的《政府和社會資本合作模式操作指南》中要求各級政府不得在PPP項目中承諾固定的回報率，但是在實際的操作中卻大量存在。

我國PPP模式運作的完善對策

設(shè)立統(tǒng)一專門性的PPP模式的部門法。當(dāng)前PPP模式的法律法規(guī)文件過于零散，而且立法的位階低，導(dǎo)致PPP模式的發(fā)展存在各個部門法沖突的情況，如我國的財政部、發(fā)改委等都針對PPP模式發(fā)布相關(guān)的政策，但是各個部門文件之間的協(xié)調(diào)性不足，導(dǎo)致PPP模式發(fā)展存在混亂性。隨著我國當(dāng)前PPP模式項目的增多，PPP模式運用上需要進行統(tǒng)一的規(guī)定。因此需要對PPP模式進行專門性的立法，對于PPP模式的項目立案、市場準(zhǔn)入、定價、風(fēng)險分擔(dān)等方面都需要進行統(tǒng)一的規(guī)定，并且規(guī)范PPP模式項目的糾紛解決機制，能夠最大化地活躍社會資本，促進PPP模式的發(fā)展。

健全社會信用約束機制。在PPP模式的推進中政府與社會資本投資者的失信行為都會導(dǎo)致PPP項目的流產(chǎn)，在PPP模式的推進過程中，不僅要約束企業(yè)投資者的行為，防止社會投資者投機而損害社會公共利益，但是同時也需要約束政府的行為，政府要在PPP模式推進過程中守信，同時企業(yè)也要遵守規(guī)則，保障PPP項目的順利推進。在PPP模式中，要注重投資者的信用機制建設(shè)，特別是要對社會投資者的市場準(zhǔn)入條件進行嚴(yán)格的限定，對于信用基礎(chǔ)差的社會資本投資者，要嚴(yán)格其進入。對于政府公權(quán)力的約束來說，政府要構(gòu)建信用政府的形象，才能更好地吸引社會資本投資者，才能讓更多的資本引入到PPP模式項目中，政府不得隨意地對合同的內(nèi)容、合同履行的條件進行更改，要樹立一個誠信政府機制促進PPP模式的健康有序的發(fā)展。

準(zhǔn)確定位政府的職責(zé)與角色。在PPP模式項目中政府不應(yīng)當(dāng)違反程序的規(guī)定而盲目地進行投資回報率的承諾，這種承諾容易產(chǎn)生權(quán)錢交易的現(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地定位自身的職責(zé)與角色，推動PPP模式項目的前提是要尊重市場規(guī)律，要堅持“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，通過積極地政策引導(dǎo)社會資本，做好中介服務(wù)的工作，不斷對管理制度進行創(chuàng)新。在PPP模式中政府要對PPP項目進行積極的引導(dǎo)與管理，在PPP模式中政府要堅持“有所為與有所不為”的原則，在投資回報率上不得進行私下的投資收益的回報承諾，要通過建立政府政策的公信力，要保障政策不朝令夕改，并且消除社會資本投資者的顧慮。政府要杜絕權(quán)力尋租行為的發(fā)生，防止PPP項目出現(xiàn)政府獨斷的現(xiàn)象。

（作者單位：渤海證券股份有限公司）