政策工具視角下地方政府對國家體育產(chǎn)業(yè)政策的再制定

周紅妹, 林向陽

(福建師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院,福建 福州 350117)

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政策工具視角下地方政府對國家體育產(chǎn)業(yè)政策的再制定

周紅妹, 林向陽

(福建師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院,福建 福州 350117)

運(yùn)用內(nèi)容分析法,基于政策工具視角,從政策作用、政策效力、政策適用范圍3個維度構(gòu)建分析框架,以50份國家和省級地方政府政策文本為對象進(jìn)行量化統(tǒng)計分析。剖析2010年以來的政府體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路;分析政府體育產(chǎn)業(yè)政策工具選擇與組合的結(jié)構(gòu)類型;探討現(xiàn)有政策工具體系的合理性。揭示地方政府再制定的《實(shí)施意見》對發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的意義。

地方政府; 體育產(chǎn)業(yè); 政策再制定; 政策工具; 政策文本分析

Author’s address School of Physical Education and Sport Science,Fujian Normal University,Fuzhou 350117, Fujian, China

政策再制定是政策重塑機(jī)制的一個核心概念。本文提出的政策再制定是指各級地方政府或職能部門在執(zhí)行上級政策時,根據(jù)地方的具體情況對政策進(jìn)行細(xì)化或完善,選擇與組合適應(yīng)地方具體情況的政策工具,以使政策在具體的地域環(huán)境中更具操作性。政策再制定是地方政府執(zhí)行國家政策的行動,是地方政府或基層官員執(zhí)行政策過程中不可避免的現(xiàn)象。首先,由于國家頒布的體育產(chǎn)業(yè)政策大多是綱領(lǐng)性的文件和原則性的說明,地方政府在執(zhí)行國家政策前,必須對政策實(shí)行再制定,最后形成政策實(shí)施意見之類的具體政策行動策略。其次,在體育產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行過程中,由于不同的主體有不同的利益訴求,就形成了政策制定與執(zhí)行過程中的利益博弈。對地方政府而言,如果國家頒布的體育產(chǎn)業(yè)政策與其期望的不相符或無法實(shí)施時,地方政府選擇性執(zhí)行、替代性執(zhí)行或象征性執(zhí)行現(xiàn)象就不可避免,進(jìn)而影響地方體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

體育產(chǎn)業(yè)不是自然資源型產(chǎn)業(yè),各種類型的產(chǎn)業(yè)政策研究和我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)踐表明,加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)體育消費(fèi)在很大程度上有賴于地方政府對國家產(chǎn)業(yè)政策再制定的實(shí)現(xiàn)。本文對地方政府依據(jù)國務(wù)院相關(guān)文件通過政策再制定程序公開發(fā)布的相關(guān)意見文本進(jìn)行研究分析,從地方政府再制定政策文本探討各地政策工具選擇與組合的合理性。這些行動有助于認(rèn)識和評估國家、地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策對發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)體育消費(fèi)的意義。

1 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策工具的分析框架

1.1 體育產(chǎn)業(yè)政策工具的分析維度 政策工具是組成政策體系的元素,是由政府所掌握的、可以運(yùn)用的達(dá)成政策目標(biāo)的手段和措施[1]。對政府發(fā)布實(shí)施的體育產(chǎn)業(yè)政策工具的設(shè)計、組織、搭配及運(yùn)用進(jìn)行量化分析,既能對現(xiàn)行體育產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)與存在的薄弱環(huán)節(jié)有清晰而準(zhǔn)確的認(rèn)識,而且可以為政府今后制定與實(shí)施體育產(chǎn)業(yè)政策提供理論依據(jù)。因此,基于政策工具視角可以建立政府體育產(chǎn)業(yè)政策的分析框架。目前學(xué)術(shù)界主要是通過綜合多種分類維度對政策工具內(nèi)容進(jìn)行剖析的方法,采用該方法的關(guān)鍵就是選擇合適的分析維度[2]。

國內(nèi)外眾多學(xué)者對政策工具進(jìn)行了分類研究。加拿大學(xué)者M(jìn)ichael Howlett和M.Ramesh按照政府介入程度的高低,把政策工具分為強(qiáng)制性工具、混合性工具和自愿性工具[3]。趙筱媛等[4]按內(nèi)容將政策工具分為產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策。陳磊[5]認(rèn)為,依據(jù)政策工具的適用范圍,可分為集成政策、專項(xiàng)政策和次域政策。葉選挺等[6]按產(chǎn)業(yè)活動過程將政策工具分為研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、使用等。Rothwell等[7]根據(jù)政策工具對產(chǎn)業(yè)活動的作用,將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型工具。

鑒于研究我國政府體育產(chǎn)業(yè)政策效果的需要,同時參照國內(nèi)外學(xué)者的研究成果,筆者認(rèn)為“政策效力”“作用層面”“適用范圍”是分析地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策工具的重要維度,由此構(gòu)建本文的分析框架(表1)。

表1 政府體育產(chǎn)業(yè)政策工具三維分析框架

Table 1 The 3D analysis framework of government sports industry policy tools

分析維度類型分析角度作用層面供給型、環(huán)境型、需求型對發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的動力作用不同政策效力規(guī)制型、激勵型、社會型政府政策的強(qiáng)制性或介入程度適用范圍集成型、專項(xiàng)型、次域型政策在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的具體針對性

1.1.1 政策作用層面維度 供給型政策工具是政府借助提供體育公共服務(wù)、體育產(chǎn)業(yè)人才、技術(shù)支持、資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展信息等有效手段直接改善體育產(chǎn)業(yè)的供給狀況,推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。目前可辨識的體育產(chǎn)業(yè)供給型政策工具有8個:體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府體育公共服務(wù)、體育科技研發(fā)與利用、體育資訊與服務(wù)、體育產(chǎn)業(yè)人才激勵與培訓(xùn)計劃、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金投入、技術(shù)支持、平臺建設(shè)。

環(huán)境型政策工具是針對影響體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境因素,提供營造有利于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境,弱化或消除體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙,間接推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。目前可辨識的環(huán)境型政策工具有10個:目標(biāo)規(guī)劃、法律規(guī)范、組織保障、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、策略性措施、財政金融政策、稅費(fèi)優(yōu)惠、許可與準(zhǔn)入、監(jiān)督與考核、經(jīng)濟(jì)獎勵。

需求型政策工具是指政府部門通過開拓、培育新興體育產(chǎn)業(yè)市場,拉動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。目前可辨識的需求型政策工具有6個:技術(shù)與資格認(rèn)定、示范工程、政府體育采購、政府購買體育服務(wù)、海外輸出扶持、消費(fèi)端補(bǔ)貼。

1.1.2 政策效力維度 政策效力維度依據(jù)政府制定的政策措施的強(qiáng)制性程度由高到低分為規(guī)制型、激勵型與社會型。規(guī)制型工具主要以政府干預(yù)或直接介入為基礎(chǔ),目前主要有“組織與規(guī)范”以及“直接參與”2種子類型。激勵型工具是政府通過給企業(yè)和個人以切實(shí)的獎勵或懲罰引導(dǎo)目標(biāo)群體采取行動。激勵型工具強(qiáng)制程度較低,主要起引導(dǎo)作用,可使用的政策工具豐富,供給力度容易控制。目前主要有“稅費(fèi)優(yōu)惠、財政金融政策、產(chǎn)權(quán)保護(hù)”等子類型。社會型工具是社會組織和個人自愿參與產(chǎn)業(yè)活動,是強(qiáng)制性最低的政策手段,目前主要包含“提供信息、引導(dǎo)鼓勵、市場行為”等子類型。

1.1.3 適用范圍維度 我國學(xué)術(shù)界對體育產(chǎn)業(yè)的定義和分類一直未取得共識,有“廣義”和“狹義”之說。本文從政策工具適用范圍的角度出發(fā),將適用于為社會公眾提供體育服務(wù)和產(chǎn)品的活動,以及與這些活動有關(guān)聯(lián)的廣義體育產(chǎn)業(yè)活動的政策定為“集成政策”;將為體育本體產(chǎn)業(yè)(即“狹義”定義范圍)制定的政策定為“專項(xiàng)政策”;將針對體育產(chǎn)業(yè)中特定領(lǐng)域的政策定為“次域政策”,如“體育場館管理、體育健身休閑、體育中介、體育用品制造”政策等。

1.2 主要研究方法 內(nèi)容分析法是對文本內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)定量分析的一種專門方法,主要目的是依據(jù)收集的數(shù)據(jù)對政策文本內(nèi)容進(jìn)行定量分析,進(jìn)而分析政策文本制定者的意圖、目標(biāo)[8],再結(jié)合其他資料分析政策文本的有效性或達(dá)成目標(biāo)的可能程度等。近年內(nèi)容分析法被國內(nèi)外學(xué)者廣泛運(yùn)用于政策文本分析,多被用于分析已有的政策體系是否合理,所選擇的政策工具能否有效發(fā)揮作用,為合理地優(yōu)化組合政策工具提供理論依據(jù)等。內(nèi)容分析法的運(yùn)用改善了傳統(tǒng)采用質(zhì)化研究方法主觀性較強(qiáng)、研究過程不透明、研究結(jié)論易引起爭議的弊端。

2 基于內(nèi)容分析法的體育產(chǎn)業(yè)政策工具定量統(tǒng)計

2.1 政策樣本的收集與選擇 2010年國務(wù)院辦公廳正式頒布了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《22號文》),這是我國第1次在國家層面提出體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的政策性指導(dǎo)意見,標(biāo)志著發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。《22號文》頒布后,有17個省市陸續(xù)頒布、實(shí)施了《××人民政府關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見》(以下簡稱《意見》)。2014年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》(以下簡稱《46號文》)。《46號文》發(fā)布后,全國31個省市自治區(qū)人民政府頒布了《××人民政府關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的實(shí)施意見》(以下簡稱《實(shí)施意見》)。本文綜合考慮了地方政府權(quán)限和管轄地域,選擇這2份國家政策文本與48份省級政府對國家體育產(chǎn)業(yè)政策再制定的文本作為樣本來源,不將地市及更低行政層級政府出臺的配套政策文本作為分析對象。

2.2 政府體育產(chǎn)業(yè)政策工具的提取與處理

2.2.1 定義分析單元 分析單元是指在內(nèi)容分析法中描述分類研究樣本時,實(shí)際計量的最小單位。分析單元可以是單詞、主題或意義獨(dú)立的詞組,也可以是句子、段落甚至整篇文本[9]。本文在確定政策文本的分析單元時主要考慮分析單元所包含的信息與擬定的三維分析框架是否有內(nèi)在聯(lián)系。筆者認(rèn)為,政府政策文本的具體條款是可以完整反映政府制定政策目標(biāo)與手段的基本單元。故本文選取了政策文本中的條款作為分析單元,各條款能準(zhǔn)確地反映政府選擇與組合政策工具的真實(shí)含義,且清晰、易辨識。

2.2.2 分析單元編碼與歸類 在進(jìn)行內(nèi)容分析時需要對分析單元進(jìn)行編碼,把符號語言轉(zhuǎn)換成計算機(jī)能識別的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析[10]。通過對國家和地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策文本的認(rèn)真研讀,將收集到的50份政策文本進(jìn)行編號,按照“編號—條款—序號”的方式進(jìn)行分析單元編碼,然后按照確定的三維分析框架,將政策工具一一辨識歸類,即把分析單元記錄到最符合其政策性質(zhì)的分析維度框架中。

2.2.3 編碼與歸類的信度檢驗(yàn) 本文涉及的信度是指2位編碼者采用同樣的方法對同一政策文本的政策工具進(jìn)行重復(fù)分析歸類時所得結(jié)果的一致性程度。本研究在對分析單元進(jìn)行編碼歸類前,要求2位編碼人員熟悉分析框架與維度釋義,能合理、準(zhǔn)確地進(jìn)行編碼、歸類和記錄。

考慮到不同政策文本條目信息量的差異,以及編碼者歸類過程中的不確定因素,需要對分析單元編碼分類的一致性進(jìn)行檢驗(yàn)。本文選取Kappa系數(shù)檢驗(yàn)歸類的一致性,根據(jù)Landis等[11]的研究結(jié)果,Kappa系數(shù)的計算適用于2個評價人分級水平數(shù)相同的情況,Kappa值大于0.810時,一致性最佳。計算結(jié)果顯示,本文“政策效力”“作用層面”“適用范圍”3個維度的Kappa值分別為0.897、0.824、0.910,說明編碼者的歸類信度較高,歸類的可靠性和穩(wěn)定性良好。

2.3 國家與地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策工具的總體統(tǒng)計描述 通過2份國家和48份地方政府政策文本,可辨識的、具體得到運(yùn)用的政策工具有24個,累計使用頻次達(dá)1 089次,平均每份政策文本使用了21.78次。從表2、表3可以看出,地方政府再制定政策工具具有明顯的偏好。

在政策工具的作用層面,供給型工具累計使用頻次達(dá)247次,占22.68%;需求型工具累計使用頻次為67次,僅占6.15%,平均每份政策文本只使用1.34次;而環(huán)境型工具共使用775次,占比高達(dá)71.17%,平均每份政策文本使用15.5次,是需求型工具的11.5倍。在政策工具的效力維度層面,規(guī)制型工具使用頻次累計486次,占44.63%;激勵型工具使用頻次累計145次,占13.31%;社會型工具使用頻次累計458次,占42.06%。從政策工具作用范圍層面看,集成型工具使用頻次累計達(dá)596次,占54.73%;專項(xiàng)型工具使用頻次為91次,占8.36%;次域型工具使用頻次累計共計402次,占36.91%。

從50份政策文本具體政策工具分布情況看(表3),供給型工具使用頻次最多的具體工具是“平臺建設(shè)”,累計頻次有81次;其次是“人才計劃”,累計頻次為49次;使用頻次最少的是“技術(shù)支持”,僅4次。環(huán)境型政策工具使用頻次最高的是“策略性措施”,共使用397次,平均每份文本使用7.94次;“目標(biāo)規(guī)劃”累計使用頻次為101次,平均每份文本使用2.02次;其余工具每份文本平均使用不足1次,其中“經(jīng)濟(jì)獎勵”工具使用頻次累計僅4次。需求型工具中使用頻次較多的是“示范工程”,達(dá)19次,最少的是“政府采購”,僅4次。

表2 國家與地方政府3個維度政策工具分布

表3 50份政策文本具體政策工具分布情況

注：對24種具體政策工具進(jìn)行序號編碼

3 結(jié)果與分析

3.1 地方政府再制定國家體育產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的交叉分析 《22號文》頒布后,有17個省市政府對國家政策進(jìn)行了再制定。《22號文》包含的具體政策工具有8種,累計使用17次(表3),其中“策略性措施”工具使用頻次達(dá)10次,占58.82%;其余7種工具均使用1次,充分體現(xiàn)國家政策注重指導(dǎo)的特征。17份再制定文本使用工具頻次累計345次,份均20.29次,比《22號文》多3.29次;使用的政策工具有20種,比《22號文》多12種;其中供給型工具占20.57%、環(huán)境型工具占73.33%、需求型工具占6.08%。《22號文》與《意見》頒布之時,正值我國各級政府資金大規(guī)模投入之際,在此背景下17個省市累計運(yùn)用345次的政策工具中,真正能對體育產(chǎn)業(yè)起到明顯拉動、推動作用的政策工具,只有12個省份運(yùn)用“平臺建設(shè)”27次(其中陜西8次)、8個省份運(yùn)用“示范工程”9次、山東省運(yùn)用“消費(fèi)端補(bǔ)貼”1次。說明當(dāng)時體育產(chǎn)業(yè)對我國經(jīng)濟(jì)的作用尚未得到地方政府的重視,也反映出地方政府再制定體育產(chǎn)業(yè)政策文本時未能審時度勢。多采用“體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)獎勵、政府體育采購、政府購買體育服務(wù)”等推動、拉動作用明顯的供給型與需求型工具,失去了利用國家經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有利時機(jī)。

《46號文》發(fā)布后,全國31個省市陸續(xù)出臺了《實(shí)施意見》,頒布地方政府實(shí)施意見的省市比《22號文》多了14個,可見在我國經(jīng)濟(jì)處于新常態(tài)下,體育產(chǎn)業(yè)成為國家和地方政府經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要抓手。31個地方政府2025年體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)總規(guī)模超過7萬億元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《46號文》提出的全國5萬億的體育產(chǎn)業(yè)規(guī)模目標(biāo)[12],足見新常態(tài)形勢下國家和地方政府對體育產(chǎn)業(yè)在我國深化改革進(jìn)程中的期望。31份地方政府再制定的《實(shí)施意見》份均政策工具使用頻次為22.83次,比17份《意見》份均多2.54次,供給、環(huán)境、需求型使用頻次比為24.29∶69.49∶6.22,與17份《意見》相比,三者總體結(jié)構(gòu)比例無顯著變化,環(huán)境型工具使用依然占主導(dǎo),僅供給型使用頻次略增加3.72%。

在50份政策文本累計運(yùn)用1 089次政策工具中:使用頻次最高的工具是“策略性措施”,累計使用397次,占36.45%;其次是“目標(biāo)規(guī)劃”,累計使用131次,占12.03%,2項(xiàng)合計占全部工具使用頻次的48.48%。說明政府注重體育產(chǎn)業(yè)的頂層設(shè)計,擬營造良好環(huán)境發(fā)展體育產(chǎn)業(yè),而責(zé)任主體依靠社會和市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制,政府主要從發(fā)展策略方面為體育產(chǎn)業(yè)從業(yè)者指明方向。這一分析結(jié)果還可以從政策效力維度得到驗(yàn)證。從政策效力層面看,50份政策文本累計使用規(guī)制型工具為486次,其中政府干預(yù)程度較高的“組織規(guī)范”子類型使用377次,占34.61%;“直接參與”使用頻次為109次,占10.01%;而“財金政策、稅費(fèi)調(diào)節(jié)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信息提供、行為引導(dǎo)、市場行為”等政府強(qiáng)制或介入程度較低的“激勵”與“社會”型工具使用頻次為603次,占55.38%。說明2010年以來的政府體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路一直是希望通過規(guī)范體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境,引導(dǎo)與鼓勵社會組織和個人從事體育產(chǎn)業(yè),從而帶動體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

國內(nèi)外諸多學(xué)者研究認(rèn)為,不同的價值理念和發(fā)展思路對政策工具的選擇具有重要影響。筆者也曾作為咨詢專家參與福建省政府《實(shí)施意見》的論證工作,對政府選擇政策工具的依據(jù)具有理論認(rèn)知與實(shí)踐感受。筆者認(rèn)為,地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策工具選擇標(biāo)準(zhǔn)是問題導(dǎo)向的,實(shí)質(zhì)是在各地體育產(chǎn)業(yè)所處發(fā)展背景下的政策工具屬性與政策目標(biāo)相互匹配的過程,故地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策工具選擇依據(jù)包含4個層面的要素:① 工具自身的屬性特征。政策工具自身的屬性在大多數(shù)情況下沒有真?zhèn)螌﹀e的問題,如何選擇更多地反映地方政府的偏好或價值取向[13];② 國家制度環(huán)境。在中國全面深化改革的宏觀背景下,地方政府選擇政策工具過程注意比以往吸納更多元的主體參與,以收集更廣泛的政策工具選擇信息,體現(xiàn)了國家對政策決策過程的科學(xué)性與民主性的要求;③ 政策目標(biāo)群體的自愿順服。政策工具數(shù)量與類型的確定,標(biāo)志著體育產(chǎn)業(yè)不同利益群體之間的相互妥協(xié)和共識的達(dá)成,目標(biāo)群體對所選擇的政策工具具有可接受性;④ 與政策目標(biāo)匹配程度。政策工具之間不是簡單的目的與手段的整合,不僅要考慮政策工具的選擇與達(dá)成目標(biāo)之間的互動性,還應(yīng)具備執(zhí)行層面的可操作性。

3.2 再制定國家體育產(chǎn)業(yè)政策文本作用維度分析 由于《22號文》與17份地方政府《意見》已廢止,本部分主要對31個省市《實(shí)施意見》文本進(jìn)行分析。《46號文》發(fā)布后,31個省市的《實(shí)施意見》陸續(xù)出臺,最早發(fā)布和最遲發(fā)布的時間間隔近1年。24種政策工具在31份《實(shí)施意見》中均得到不同程度的應(yīng)用(表4),各省市文本包含的政策工具類型為7～17種,供給型工具占比超過30%的省市有天津、廣西、上海、福建和青海,其余占比均在30%以下,最低的云南占6.25%。需求型工具占比超過10%的省市有福建、北京、重慶、云南、貴州,最高為福建,占40%;有7個省市沒有需求型工具。除福建省外,其余30個省市的環(huán)境型工具占比均超過50%。24種工具類型中被各省市采用率較高的環(huán)境型工具有“策略性措施、目標(biāo)規(guī)劃、組織保障、稅費(fèi)優(yōu)惠”,供給型工具包括“人才政策、平臺建設(shè)”,均有24個以上省市采用;需求型工具被采用率最高的是“政府購買服務(wù)”,有13個省市采用;被采用率較低的工具有“技術(shù)支持、經(jīng)濟(jì)獎勵、技術(shù)與資格認(rèn)定、政府體育采購”,只有4個省市采用。

表4 31個省市《實(shí)施意見》作用維度工具類型與數(shù)量分布

Table 4 Distribution of dimension styles of “The Opinions”in 31 provinces and cities

省市供給型環(huán)境型需求型數(shù)量比例/%數(shù)量比例/%數(shù)量比例/%∑北京826．671756．67516．6630上海531．251168．750016天津945．010501520重慶428．57857．14214．2914內(nèi)蒙古529．411270．590017山西518．522074．0827．4027河北626．091565．2228．6923遼寧211．761482．3515．8917吉林827．591965．5226．8929黑龍江1124．443066．6748．8945江蘇925．712365．7138．8935安徽418．181881．820022山東721．872268．7539．3832浙江317．651376．4715．8817江西425．01168．7516．2516福建330．0330．0440．010湖南315．01680．015．020湖北620．0280．00030河南622．222177．780027廣東829．631866．6713．7027海南214．291285．710014廣西731．821359．0929．0922貴州623．081765．38311．5426四川529．411164．7015．8917云南16．251381．25212．5016陜西526．321368．4215．2619甘肅635．291058．8215．8917寧夏523．811466．6729．5221青海930．02170．00030新疆310．712382．1427．1528西藏312．52083．3314．1724∑17224．2949269．49446．21708

從各地方政府政策文本總體看,在政策工具作用層面中,環(huán)境型工具所占比例太大,供給型與需求型工具偏少,對體育產(chǎn)業(yè)的推動或拉動效應(yīng)也相應(yīng)較弱。體育產(chǎn)業(yè)是非資源型產(chǎn)業(yè),資金需求密集,對體育場地設(shè)施、產(chǎn)業(yè)平臺等體育產(chǎn)業(yè)資源有較大需求,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期僅依靠社會和市場機(jī)制發(fā)展較慢,這時需要地方政府加大供給型與需求型工具投入。提供體育公共服務(wù)產(chǎn)品是政府不可推卸的責(zé)任,這一點(diǎn)是世界各國都高度明確的,而促進(jìn)體育消費(fèi)主要依靠企業(yè)家的創(chuàng)新。如2011年以來,一些地方政府成立了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,受到各領(lǐng)域體育產(chǎn)業(yè)參與主體的歡迎,但受限于規(guī)模,難以滿足需求。體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要良好的環(huán)境,更需要穩(wěn)定的市場需求和充足的供給,在中央提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下,許多省市未曾利用或較少利用供給型與需求型政策工具,需要后續(xù)出臺配套政策進(jìn)行填補(bǔ)、優(yōu)化及調(diào)整,才可能發(fā)揮政策應(yīng)有的效應(yīng)。

3.3 體育產(chǎn)業(yè)政策文本效力維度分析 在政策效力維度的3個子類型中,規(guī)制型工具具有容易見效且執(zhí)行成本較低的特點(diǎn),是我國地方政府調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展的常用工具。在地方政府選擇的規(guī)制型工具中,從文本內(nèi)容看大多是“辦法、實(shí)施意見、條例”等約束性較低的工具,具有法規(guī)效力的政策工具長期處于匱乏狀態(tài)。如有16個省市《實(shí)施意見》提出“產(chǎn)權(quán)保護(hù)”辦法,但國家與地方政府層面均缺乏具體的立法安排。體育產(chǎn)業(yè)特別是職業(yè)體育只有在確立產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上允許流動、交易,才能吸引更多資金,價值才能充分顯現(xiàn),投資者利益才能得到真正維護(hù)。激勵型工具有其發(fā)揮作用的特定環(huán)境,既可以激發(fā)體育產(chǎn)業(yè)組織及個體的積極性,也有一定的作用邊界,它可能引起目標(biāo)群體的價值扭曲。正是這些特征,要求政府必須根據(jù)情況變化合理地運(yùn)用“激勵型”政策工具。《46號文》發(fā)布后,各種激勵型工具使用頻次顯著增加,如有17個省市設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)基金,比《22號文》發(fā)布后增加8個。目前,各地方政府為了實(shí)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo),往往會提供各種類型、不同數(shù)量的激勵型政策工具吸引社會資本和人才進(jìn)入體育產(chǎn)業(yè),卻忽視這一工具使用的弊端。例如,單純對某些類型體育產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)惠性稅收容易造成選擇性政策困境,嚴(yán)重的差別性政策和選擇性激勵不但會對其他企業(yè)造成客觀歧視與負(fù)激勵,還會誘發(fā)受益企業(yè)對政府產(chǎn)生過高依賴與期望,逐步喪失通過自主創(chuàng)新和提高管理能力搶占市場的積極性。此外,運(yùn)用激勵型工具還必須有規(guī)制型工具的保證。實(shí)踐證明,設(shè)立扶持資金、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、獎勵符合規(guī)定的企業(yè),監(jiān)管程序越合理、越中立的地方市場競爭力越強(qiáng);而目前政策文本未見相關(guān)內(nèi)容。

表5 50份政策文本政策效力維度子類型分布

國外體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)顯示,真正有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的是法規(guī)完備的市場機(jī)制。因此,我國要大力開發(fā)體育市場,必須建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫?否則損失的將不只是時間。從各地政策文本內(nèi)容看,保障體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法規(guī)體系建設(shè)道路仍然很長。

3.4 體育產(chǎn)業(yè)政策文本作用范圍維度分析 2025年要實(shí)現(xiàn)我國和各地方政府的體育產(chǎn)業(yè)目標(biāo),政策工具應(yīng)具有系統(tǒng)性和針對性,形成相互銜接、緊密配套、可操作性強(qiáng)的政策工具體系。從政策工具作用范圍看,50份樣本中“集成型”工具占54.73%,《46號文》有高達(dá)84.21%的政策工具覆蓋體育產(chǎn)業(yè)所有范圍,而針對體育本體產(chǎn)業(yè)的“專項(xiàng)型”僅占全部工具的8.36%;具有較強(qiáng)針對性的“次域型”工具,《意見》文本與《實(shí)施意見》文本所占的比例分別為38.26%和37.0%。這種“啞鈴形”分布與成熟產(chǎn)業(yè)政策“紡錘形”分布的統(tǒng)計特征形成鮮明對比[14],顯示我國體育產(chǎn)業(yè)還未成熟,尚處于初期發(fā)展階段。

集成型工具通常是政府重視但尚未找到明確的解決問題的方案時運(yùn)用的手段。集成型工具缺乏針對性,如果沒有專項(xiàng)型與次域型工具的配合,往往難以達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。50份政策文本中,集成型工具數(shù)量超過專項(xiàng)型與次域型工具的總和,如此比例將導(dǎo)致整個政策工具體系的操作性不強(qiáng)。在此政策環(huán)境下,我國體育產(chǎn)業(yè)宏觀戰(zhàn)略由于缺乏具體行動策略,體育產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域難以均衡、協(xié)調(diào)地持續(xù)發(fā)展。因此,地方政府再制定政策工具應(yīng)減少集成型工具,擬定更多具有體育產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)特征、適用對象明確的政策工具,增強(qiáng)政策的可操作性。

3.5 地方政府體育產(chǎn)業(yè)政策工具的區(qū)域特點(diǎn) 從我國政府治理結(jié)構(gòu)體系看,各地方政府結(jié)構(gòu)基本相同,然而我國31個省市分布在不同的空間位置,存在著體育產(chǎn)業(yè)資源空間布局的非均勻性、體育產(chǎn)業(yè)鏈分工的區(qū)域性、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及居民收入水平的差異性、體育健身與消費(fèi)習(xí)慣的特異性等,由此綜合形成了區(qū)域發(fā)展差異,使各省市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有鮮明的地域資源特征、體育人文特征、路徑特征、區(qū)位特征。如北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)積極探索體育與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展新模式,充分運(yùn)用引導(dǎo)型、激勵型政策工具推動體育與旅游、文化、健康、科技、教育、會展、傳媒等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展,發(fā)揮體育產(chǎn)業(yè)的綜合效應(yīng)和拉動作用。

浙閩粵等體育用品制造業(yè)較發(fā)達(dá)的省市積極推動體育用品制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級,研發(fā)科技含量高的運(yùn)動器材裝備,提高產(chǎn)品附加值;通過供給型政策工具重點(diǎn)支持可穿戴智能運(yùn)動裝備及應(yīng)用軟件的發(fā)展,向體育用品價值鏈的中高端提升;同時延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,從單純產(chǎn)品制造向提供創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)變;推動當(dāng)?shù)伢w育用品制造業(yè)從規(guī)模和市場占有率向精細(xì)化、物聯(lián)化方向發(fā)展,以滿足人們?nèi)找嫣岣叩膫€性化消費(fèi)需求趨勢。

江蘇、山東等東部沿海省市及東北三省,由于人口眾多、人均消費(fèi)能力較強(qiáng),體育產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模還有較大空間,主要選擇需求型、激勵型政策工具引導(dǎo)人們的體育消費(fèi)來拉動區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中西部許多省份注重平臺建設(shè)和政策創(chuàng)新,針對體育公共基本設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足居民需求差異化、多元化和特色化的實(shí)際情況,積極運(yùn)用供給型和需求型政策工具,提供體育公共服務(wù)產(chǎn)品,創(chuàng)新政策工具;如將全民健身經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算(青海)、社會辦非盈利性體育設(shè)施可以劃撥土地(四川)、為向社會開放的場館提供財政補(bǔ)助(寧夏)、政府向3A級以上的社會體育組織購買服務(wù)(湖南)、體育賽事免稅5年(西藏)等。

3.6 地方政府再制定國家體育產(chǎn)業(yè)政策的有效執(zhí)行

3.6.1 完善政府政策工具類型結(jié)構(gòu) 為適應(yīng)我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展對政府管理提出的新要求,政策再制定的著力點(diǎn)應(yīng)結(jié)合區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,從供給側(cè)到環(huán)境面到需求端不斷改進(jìn)、完善政策工具類型。① 政府部門應(yīng)盡快調(diào)整政策工具體系結(jié)構(gòu)。目前政府對政策工具的使用過于單一,過分關(guān)注環(huán)境型工具的使用,忽視了供給型工具對產(chǎn)業(yè)的直接推動作用和需求型工具的拉動作用;環(huán)境型工具只能優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)活動的環(huán)境,未涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供給與需求層面,無法直接推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初級階段的我國體育產(chǎn)業(yè)不僅需要良好發(fā)展環(huán)境,更需要結(jié)構(gòu)化供給和穩(wěn)定的市場需求。② 注重政策工具與體育產(chǎn)業(yè)鏈的匹配。現(xiàn)有政策工具在整個體育產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)上分布不均,應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注職業(yè)體育這一核心樞紐環(huán)節(jié),完善針對職業(yè)體育發(fā)展急需的法規(guī)政策、金融財稅政策、產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策工具,增強(qiáng)職業(yè)體育對體育產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展的引領(lǐng)作用。③ 策略性政策工具的大量使用是我國產(chǎn)業(yè)政策的一大特色,雖然策略性政策工具對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到一定的作用,但需要配套可操作的實(shí)施細(xì)則互為補(bǔ)充,應(yīng)增加細(xì)化的實(shí)施步驟等操作性內(nèi)容以提高政策執(zhí)行的有效性。

3.6.2 規(guī)范基層官員的自由裁量權(quán) 政策再制定可分為宏觀和微觀2個層次,宏觀層次是各級地方政府對上級政府政策的再制定;微觀層次是基層官員政策再制定的自由裁量權(quán)。西方經(jīng)典理論認(rèn)為“最好不要將公共政策理解為立法機(jī)關(guān)或者高級行政官員制定出來的,它實(shí)際上產(chǎn)生于擁擠的辦公室和一線工作人員之中”[15]。基層官員擁有自由裁量權(quán),能夠進(jìn)行“政策再制定”,他們通常基于規(guī)避執(zhí)行風(fēng)險或降低自身工作壓力運(yùn)用自由裁量權(quán),是影響政策執(zhí)行效果的重要角色。同樣,我國基層官員的決策、建立的工作秩序、設(shè)計的用于應(yīng)付不確定性和上級壓力的機(jī)制成為他們管轄范圍內(nèi)的公共政策[16]。由此可見,要實(shí)現(xiàn)國家體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo),最終須依賴于地方政府的政策再制定以及基層官員在管轄范圍內(nèi)執(zhí)行國家政策的具體行動,而政策變通是最有中國特色的執(zhí)行模式。另外,地方政府官員往往有自己的價值判斷和經(jīng)驗(yàn)積累,執(zhí)行上級政策過程中經(jīng)常會重新解釋政策,對于政策再制定的目標(biāo)以能完成任務(wù)為主觀需求,這成為政策再制定的主體行動邏輯。因此,有效執(zhí)行政策既需要基層官員在權(quán)責(zé)范圍內(nèi)對政策工具的靈活運(yùn)用,也需要通過績效評價、制度保障、監(jiān)督考核等對其行為方式進(jìn)行規(guī)范。

3.6.3 提高政府部門間的合作強(qiáng)度 加快體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)體育消費(fèi)是極其龐大的工程,涉及較多部門,如落實(shí)《46號文》和各地《實(shí)施意見》中關(guān)于稅費(fèi)支持政策,就涉及財政、物價、國稅、地稅等部門;落實(shí)土地保障政策涉及發(fā)展改革委、國土資源、各地方人民政府等,因而需要加強(qiáng)政府部門之間的協(xié)調(diào)和銜接,發(fā)揮各項(xiàng)政策工具的激勵和引導(dǎo)作用,形成政策合力。31個地方政府中有19個省市針對重點(diǎn)任務(wù)明確責(zé)任主體,有部分省市提出建立跨部門體育產(chǎn)業(yè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制,在政府《實(shí)施意見》中已明確組成的有北京和廣西,其中北京成立由副市長負(fù)責(zé)的聯(lián)席會議制度,廣西對聯(lián)席會議組成單位和人選提出具體要求;但還有12個省市《實(shí)施意見》的文本,多以“各地、相關(guān)單位、體育局”等一帶而過,對相關(guān)政策的具體執(zhí)行主體只字未提,未明確哪項(xiàng)政策措施應(yīng)由什么部門落實(shí),各部門如何分工協(xié)作。體育局作為體育產(chǎn)業(yè)主要管理部門,需要依靠其他政府部門的支持配合,才能保障《46號文》的順利實(shí)施;而許多地方政府制定的《實(shí)施意見》如果缺乏有效的部門協(xié)調(diào)和必要的資源投入就形同虛設(shè),造成地方政府制定《實(shí)施意見》容易而執(zhí)行難的問題。如許多省市提出“體育場地向社會開放”的政策,在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中,仍出現(xiàn)政出多門與責(zé)任主體缺位并存的現(xiàn)象,多部門協(xié)調(diào)難度很大,在執(zhí)行時就難免出現(xiàn)選擇性或象征性執(zhí)行政府政策的現(xiàn)象[17]。總之,只有建立健全體育產(chǎn)業(yè)政策有效執(zhí)行機(jī)制,加強(qiáng)政府部門間的合作強(qiáng)度,避免“以文件落實(shí)文件”,政策效應(yīng)才能充分得以體現(xiàn)。

3.6.4 優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境與路徑 筆者曾對2011年《22號文》和地方《意見》的執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)證研究,發(fā)現(xiàn)這些政策在執(zhí)行中難以得到企業(yè)和從業(yè)者的響應(yīng),是體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行障礙的主要原因之一。在江蘇、江西、福建、廣東等地調(diào)研時,一些中小微體育產(chǎn)業(yè)從業(yè)者反映:當(dāng)前有不少支持政策文件,但必須花大量的時間研究、對接、申請,他們普遍渴望能刪繁就簡,轉(zhuǎn)化為減稅等普惠性的政策。產(chǎn)業(yè)政策理論和國內(nèi)外扶持產(chǎn)業(yè)的成功政策經(jīng)驗(yàn)證明了從選擇性支持到普適性支持的轉(zhuǎn)變是政策轉(zhuǎn)型必須經(jīng)歷的,應(yīng)注重制定與不同發(fā)展階段或不同需求相適應(yīng)的功能性政策。現(xiàn)在扶持中小企業(yè)的政策文件很多,但大多是“下求上”,不如直接降稅減費(fèi)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。

許多體育產(chǎn)業(yè)從業(yè)者知道有很多優(yōu)惠政策,但能分得清類別、知道能享受哪類政策的卻不多,能充分了解執(zhí)行部門及其程序的也不多,而能全面掌握、主動爭取落實(shí)政策的就更少了。此類現(xiàn)象在全國具有普遍性,盡管支持政策林林總總,但落實(shí)效率并不高,政策效果大打折扣。從31個地方政府的《實(shí)施意見》文本看,政策工具中的資金扶持、稅負(fù)減免、各類補(bǔ)貼等政策“干貨”,大多分散在發(fā)改委、經(jīng)信委、財政、國土、稅務(wù)等諸多部門中,各部門“各抓一攤”,但核心大都有一條:必須企業(yè)上門申報,走流程,才能得到“陽光雨露”。如此就存在著信息不對稱現(xiàn)象。體育產(chǎn)業(yè)從業(yè)者面廣量大,尤其是初創(chuàng)企業(yè)很難得到扶持政策信息。政府部門需要整合各種支持資源,加大體育產(chǎn)業(yè)政策的宣傳解讀,拓寬公眾、從業(yè)者、政府三者的溝通渠道,了解不同利益群體的訴求,進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)的主動性,提高服務(wù)效率,體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行環(huán)境才能得以優(yōu)化。

4 結(jié)束語

我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài),體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展也處在結(jié)構(gòu)、動力、體制、政策環(huán)境的轉(zhuǎn)換過程之中。要實(shí)現(xiàn)國務(wù)院提出的發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的目標(biāo),地方政府應(yīng)盡快完善體育產(chǎn)業(yè)政策工具體系。《46號文》和各地《實(shí)施意見》的政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn),各種政策工具與體育產(chǎn)業(yè)參與主體的互動效果如何,各地方政府的改革措施是否得到落實(shí),體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行環(huán)境是否得到優(yōu)化,這些問題需要更多的學(xué)術(shù)研究,也呼喚更多的思想碰撞與政策創(chuàng)新。

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Local Governments’ Reenacting National Sport Industry Policy from the Perspective of Policy Instruments

ZHOU Hongmei, LIN Xiangyang

With the method of content analysis, the study constructed an analysis framework based on three dimensions of policy influence, policy effect, policy application scope from the perspective of policy instruments, and made a quantitative statistical analysis of 50 copies of policy texts from the national and provincial governments. The study explored the governmental concept of sport industry development since 2010, reflected on the structure types of governmental sport policy instruments with different selections and combinations, and examined the reasonableness of the existing policy instrument system.These actions will reveal the significance of the local governments’ reenacting "The Opinions" for the development of sport industry to promote the sport consumption.

local government; sport industry; policy reenacting; policy instrument; policy text analysis

2016-08-07；

2016-11-28

國家社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目(13BTY050)

周紅妹(1971-),女,福建浦城人,福建師范大學(xué)副教授;Tel.:15396035065,E-mail:13705970112@163.com

林向陽(1967-),男,福建仙游人,福建師范大學(xué)教授,博士,博士生導(dǎo)師;Tel.:15396035065,E-mail:13705970112@163.com

G80-05

A

1000-5498(2017)03-0009-08

DOI 10.16099/j.sus.2017.03.002