淺析PPP模式財政風險管理

李志賢

[摘 要]目前，普遍認為PPP不僅能有效解決地方債務問題，緩解債務壓力，還能將風險轉移給社會資本，提高效率。實際上并不是所有的公共產品或服務都適用于PPP模式，也并不一定都能提升效率、降低債務。PPP模式在實際運作過程中蘊含著一定的財政風險，如果運作不當反而會增加政府的負債，加大政府的財政壓力。因此，在看到PPP模式對財政的積極意義的同時，還要審慎運用控制PPP項目，以防控財政風險。

[關鍵詞]財政風險；PPP模式；風險管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.028

PPP模式本質上是一種合作關系，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。政府通過PPP模式不僅可以平滑財政支出，減輕當期財政壓力，預先享用項目收益，緩解投資資金不足問題，同時還可以規避財政限制。但在當前我國財政預算和會計制度還不完善的背景下，PPP模式可能不僅不能有效降低財政風險，還可能會形成新的財政風險。因此在運用PPP模式時，要保證PPP項目在生命周期的順利運行，政府要嚴格控制PPP項目中的財政風險，而管理的關鍵在于將PPP項目的支出責任與地方財政的收入和增長建立相匹配的聯系，從而將PPP支出責任有效地控制在10%紅線以內。

1 PPP模式中財政風險管理現狀

與其他公共投資模式中財政問題比較隱性、容易累積相比，PPP模式中的財政風險問題是比較顯性的。在PPP實施方案設計中，會采用相關的財政工具合理地確定項目成本、內部收益率、項目風險分擔等，會運用物有所值論證和財政承受能論證來對項目進行有效管理。合作雙方對項目運作中可能出現的問題會預先設定解決方案，如：邊界條件設置、重啟談判機制等。

（1）在PPP項目的推進過程中，法律頂層設計中財政風險管理的政策不完善，導致財政風險缺乏控制。PPP模式在我國已運行了一段時間，可法律建設還很不完善，現行的法律規定大都出自國務院、發改委、財政部、住建部等國家部門以及地方政府部門，雖有形成一套監管制度，但其政策法規較為分散，不同部門出臺的行政法規甚至存在重疊、“掐架”的現象，各級地方政府制定的PPP模式指導意見，從內容上看，專門針對地方政府財政風險的政策很少，致使PPP在推進過程中財政風險管理缺乏有效的制度保障。

（2）PPP項目在實施過程中蘊含的各種債務和風險分擔，對財政風險管理造成負面影響。相對于傳統公共融資模式，PPP模式擁有許多優勢，可也隱含著各種政府負債問題，政府承諾在未來按照PPP合同規定購買社會資本供給的公共服務，形成政府直接負債；政府承擔項目風險如政策風險、法律風險、最低需求風險和提供政府擔保如價格擔保、通脹擔保、信用擔保等形成或有負債。同時政府還將面臨或有隱性負債，如破產風險、環境污染風險等。另外，PPP項目的投資控制難度大、運營周期長、法律約束和道德約束不足、政府換屆等不確定性因素，都必然導致PPP項目面臨較大的財政風險。

（3）地方政府缺乏專業人才，對支出責任無法完全進行科學的財務測算，擴大了PPP模式的財政風險。PPP項目是公共項目，涉及公眾利益，執行全口徑預算管理，在實施過程中，政府付費和可行性缺口補助類型的PPP項目，對財務支出的測算要求具有較高的專業技術水平，才能合理確定社會資本的投資回報，從而避免社會資本方通過看似合理的PPP實施方案，以政府的補貼方式獲得超額利潤。實踐中地方政府為了PPP項目的順利推進，往往會忽視有效的項目識別和科學的財務測試，加大了政府面臨的財政風險。

（4）咨詢機構服務缺乏深度，前期工作準備不足；物有所值論證、財政承受能力論證的方法有待改進。咨詢機構是PPP項目實施過程中的重要參與方，在協助策劃建設項目、選擇運作模式、確立交易結構、跟蹤融資計劃和績效監管等全生命周期中發揮著關鍵和顧問作用，但從目前一些落地的PPP項目的成效看，咨詢機構一般只注重某一專業領域或核心環節提供專業服務，在項目識別階段的物有所值論證和財政承受能力論證相對較粗，PPP項目運作中許多非市場化項目并沒有相應的對比數據可以參照，特別是有現金流項目的財務測算；加上一些可研報告為了項目包裝無法體現市場真實數據，導致項目定量物有所值評價難以推進，而定性評價指標內容過于簡單，缺乏實際評價價值，避重就輕、粗略定性。甚至出現有些項目未全部完成概算批復就納入PPP項目實施范圍，僅在招標文件中約定設計變更和造價計取的規則，評審人員因資源不足，無法從科學角度進行審慎評估，導致前期論證工作難以發揮識別作用，加大了PPP項目的失敗和違約的風險。

2 PPP模式中財政風險管理的對策和建議

（1）加快PPP法律頂層設計，完善政策體系，明確財政風險的界定和規范。應該盡快形成國家層面的法律體系，建立一套完整、規范的PPP法律制度保障，對PPP項目中的財政風險防范做明確的界定和規范。完善PPP合同，確保PPP合同的完整性、規范性和長期有效性，讓合作雙方的權利和利益得到充分的保障。協調好各部門特別是發改委和財政部的立法工作，進一步明確各執行部門之間的分工、協調、審批和財政風險監管問題，同時對PPP模式的五大環節的相關利益主體的財政風險監管和邊界條件作出明確的規定，統籌協調各部門和地方的PPP政策文件，對現有的沖突文件進行調整和深化，出臺完整的財政風險管理制度，進一步完善法律體系。

（2）加強財政預算管理體系，建立透明的財政預算制度。科學、全面評估和披露PPP模式中的財政責任，建立財政風險評價動態監測模型，分行業建立物有所值評價、財政承受能力評價模板，完善定性分析和定量分析，及時發現并處置監測運行過程中的動態風險。改進政府的預算會計制度，結合中長期財政規劃統籌考慮，將PPP支出責任納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行，設置充分的財政風險信息披露制度，增強透明度。加強有效報告和披露PPP模式中的財政風險責任，將財政風險更好地控制在可接受范圍內。

（3）建立PPP模式全生命周期的財政風險管理制度。全生命周期的監管制度是有效防范財政風險的重要前提。PPP模式主要包括五大步驟：項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交。項目識別的財政風險主要是“兩論”的審定，有條件的項目盡量開展定量分析，有效地控制PPP支出責任不超過一般公共預算的10%；項目準備的財政風險主要是實施方案中風險分擔、邊界條件設置、績效付費設置和重啟談判機制等，要科學合理地設置風險最優分配，保證合作雙方承擔其能最優管理的那部分風險，實現最優風險共享，實現合作收益最大化。項目采購的財政風險主要是確保采購過程的公平、公開、公正、合法、合規。項目執行主要的財政風險在于融資管理和績效監測與支付，嚴格控制融資成本和按績效支付對價；項目移交的財政風險主要是資產交割和績效評價，避免國有資產的流失。由于PPP項目全生命周期內的不同階段參與監管的主體不盡相同，重點監管財政風險的職責也不同，各監管主體應根據不同階段對項目的參與程度，明確各自的財政風險監管職責，提高監管效率，形成系統化的動態監管體系，切實將全生命周期的財政風險監管落實到位。

實踐經驗表明，PPP項目如果操作不好會增加政府財政負擔，加大財政風險，政府必須主動管理PPP模式的財政風險，根據對PPP模式的財政風險層次分析結果，建立每個步驟財政風險的監管主體、監管程序和監管職責，制定出有針對性的措施，才能有效地控制PPP模式的財政風險，全力保障PPP項目的社會效益和公眾利益。

參考文獻：

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