從政府素質與公民素質的關系角度論公共行政改革

李瑤

（首都師范大學，北京，100089）

從政府素質與公民素質的關系角度論公共行政改革

李瑤

（首都師范大學，北京，100089）

公共行政從來都不是政府行政機構的獨角戲，公共行政的根本性目的是整合社會資源，管理公共事務以達到公共利益。公共利益是整個社會和公民的利益，從而，公民便被自然地納入到了公共行政當中，成為其中重要的一環。然而，基于公共行政中內在的互動模式，公民素質與政府素質是否協調是行政管理是否順利的一個關鍵要素，故而使公民素質得到有效提高亦成為公共行政的重要職責，進一步說，公共行政的領域必然要被公民教育所充實。

政府素質；公民素質；公民教育

政府素質由政府工作人員素質組成，人員素質是整個政府素質的細胞，政府素質決定著政府決策的科學性，工作的效率性，以及政府公共服務的公平性和公正性，政府素質偏低會損害政府在人民心中的形象，從而使得人民對政府失去信任。而公民素質也會對政府素質產生影響，公民素質偏高便會促進政府管理，而公民素質偏低則會阻礙政府管理，兩者要達到一定程度的協調，才能推動政府管理的順利進行，所以行政改革要將提高公民素質納入議程，即通過建立和完善公民教育來充實公共行政領域，促進行政發展。

一、基于政府素質與公民素質關系的政府管理狀態模型假設

“政府管理是由人們的行為組成的，如果行為者，或選擇行為者的人們，或行為者須對之負責的人們，或其意見應當影響和制約所有這些人的旁觀者們，都只是無知的、愚蠢的和具有可悲的偏見的群眾，則任何政府管理都將搞不好。”[1]一百多年前，英國著名政治哲學家約翰·斯圖亞特·密爾便充分地認識到了人民素質在政府管理中的重要性，提出了間接選舉精英進行政府管理，從而論證了代議制政府的合理性與合法性。基于政府管理歷史的發展、政府素質與公民素質的相互協調性以及結構功能主義的理念，可以提出下面三種政府管理狀態模型，在這些模型中，只考慮政府、公民以及社會事務（環境）對政府行政管理的影響。在此基礎上，我們將進行進一步的簡化，即假設社會事務（環境）的復雜程度為零。

首先，按照圖一的表達：在社會事務復雜程度為零的基礎上，政府素質越高，公民素質越低，政府管理狀態更加優越；政府素質越低，公民素質越高，政府管理狀態越差。在此模型中，當政府素質無限接近完全理性狀態，公民素質無限接近無知狀態時（這里的無知狀態區別于盧梭和洛克所描述的自然狀態，也不是羅爾斯的“無知之幕”，[2]而是公民在政治上或是公共行政中的無知，對政治漠不關心，不懂得什么是政治，沒有任何有關于政治的知識，或是沒有能力去影響政治和政府決策，不懂得什么是公共利益，在政治上任由政府宰割。簡言之，就是在政治上和政策上的完全“文盲”），政府管理狀態也無限地接近最優，因為政府所做的每一項公共決策（政策）都能以最低的成本來達到最高的社會公共利益，而公民的無知更是為政府決策的制定和執行鋪平了道路，此時公民處于完全服從的境地，故而政府管理得最好。反之，當公民素質無限接近完全理性狀態，而政府素質無限接近無知狀態的時候，政府管理便無限接近最差、最混亂的處境。因為當公民素質無限高于政府素質的時候，政府并不能制定出任何能夠達到社會公共利益的政策，政府服務也接近最差，而且政府也沒有能力去承擔自己的職能，那么此時的政府顯然已經不成其為政府了，而公民卻能夠通過自己的能力更好地來服務自己甚至管理國家，那么顯然，革命將會發生在這個階段，公民和政府的角色將會易位，此時正應了意大利空想社會主義者康帕內拉的那句話：“平民知道絕對的服從……天下的一切也屬于人民，等到人民意識到了這一點，便會起來反抗，殺死壓迫者。”[2]當然，革命應該可以說是一個國家最混亂的時期，在革命成功之后，兩者互換角色，此時高素質公民成為“政府”，低素質政府成為“公民”，如此又循環到了我們所說的高素質政府和低素質公民時的良好的政府治理狀態（只是交換了角色而已）。近代的資產階級革命就是一個很好的例子，由于落后的封建制度阻礙了資本主義先進生產力的發展，要想發展資本主義就必須建立與之相應的社會制度，從而資產階級登上了歷史的舞臺，資本主義制度取代了落后的封建制度，促進了社會的發展，政府管理也更加科學化、合理化。用此模型也可以解釋我國古代政府的愚民政策的原因，如秦始皇的焚書坑儒，雖然可能會有個人因素，但最主要的便是剝奪百姓獲得知識的權利，通過讓百姓無知，讓其沒有抵抗能力，從而更好地進行秦朝的統治。

我們可以用簡單的數學語言來描述模型一，假設政府管理效用為U，政府素質為Y,公民素質為X：

（1）當Y→+∞，X→0，U→Umax

（2）當X→+∞，Y→0，U→Umin

圖一

接下來看圖二，它與圖一處于同樣的坐標系（在這里表述的非理性狀態，區別于模型一中的無知狀態，即公民有一定的政治知識和公民意識），但其所表明的與圖一不同，按照圖二的表述：政府管理狀態由兩端向中間逼近，由劣到優，在政府素質與公民素質相等，即X1等于Y1，社會事務復雜程度為零時，政府管理狀態達到最佳。越往兩端，政府管理狀態越差，即當政府素質無限接近完全理性，公民素質處于非理性或是公民素質無限接近完全理性，政府素質處于非理性，政府管理狀態都會越來越接近最差。當政府無限接近完全理性，而公民始終處于非理性狀態，政府所做的每一項公共政策都會以最低成本來達到最大的公共利益，而公民卻不認為政府政策能夠或已經達到公共利益，就會用自己的偏好去影響政府政策及政策執行，成為政府管理的最大阻礙，所以不管政府素質如何之高，都會受到公民的百般阻礙，從而影響政府管理。反之，當公民素質無限接近完全理性，而政府卻處于非理性狀態，政府管理也就越來越差，此時與模型一表述的一樣。只有當政府素質與公民素質相等的時候，政府管理才能達到最佳狀態，雖然都不是處于完全理性，但是政府所做的每一項政策都能在一定程度上達到不完全的公共利益，而公民知道理性的有限性，明白政府是盡了最大的努力去實現公共利益，從而與政府形成相互信任的互動，與政府達到最理想的協調，從而有利于政府政策的順利執行，所以政府管理處于最佳狀態。在這里可能會有一個疑問，即當公民素質與政府素質相等時，公民完全可以自我決策和自我服務，那還需要政府嗎？答案是肯定的。首先，社會管理離不開政府，否則就會陷入無政府主義，這樣的絕對自由只會損害自由。古羅馬政治家西塞羅對絕對自由主義進行了痛斥，他認為在國家的問題上，無論是民族還是個人，過度的自由會變成一種極端的奴役。[3]沒有政府，也就沒有社會的最終保證。政府是一個特殊的和獨特的社會機構，（是社會中的最終權力所在，能強迫所有其他集團服從它的決定，強制解決爭端的最終保證）。[4]其次，按照集體行動的邏輯，個人的理性會造成集體的非理性，由于利益的共享性，在大集團或潛在集團中，個人不會采取行動來強化其共同利益，而小集團由于采取行動的個人收益超過其所付出的成本，所以更易于采取行動來強化共同利益。[5]而一般來說，政府相對于公民來說屬于“小集團”（這里的大小指人數的多少），更容易采取集體行動來達到社會公共利益，若是撇開政府讓公民在整個社會范圍內自我服務，則明顯會降低效率或是根本不可能。最后，按照哈耶克的知識分工原理，知識的分工必然會擴大個人的必然無知的范圍，亦即使個人對這種知識中的大部分知識必然處于無知的狀態。[6]知識分工決定政府工作人員在總體上的行政管理技能要比公民嫻熟，所以在這里存在著一個“知識差距”，就算是通過一定的公民教育，要使得公民的行政管理技能與政府相等的可能微乎其微，甚至是不可能的。而且在一開始我們的假設是以上模型處于完全理想狀態，只是便于簡化研究。

在這里與模型一最大的區別在于公民意識的覺醒，公民對政府并非盲從，自身具備政治知識與相應的政治理性。而且不管是公民還是政府都不可能達到完全理性或無知，所以模型二相對于模型一更加接近現實，并且從正義的角度來看，模型二更有利于社會正義，通過愚民政策來達到最好的政府管理，以完全目的論來行事，即便達到了公共利益，也忽視了公民作為公民的基本政治權益，將公民當作機器，壓抑人類的天性，這是與人類社會相悖的。所以在這里是采用的是目的論的義務論，即我們不僅僅要達到社會公共利益，更要注重達到公共利益過程當中的合理性、合法性、科學性和規范性。本文所說的公民教育的合理性也更加趨向于模型二的描述。公共行政當中，在對政府進行改革的同時，也要重視公民素質的提高，使公民與政府相互合理地協調促進更好的政府管理。在現實生活中也有相應的例子可以得到很好的說明，如在我國的拆遷難題，近年來總是有因為拆遷而造成的官民沖突，自焚、民告官、暴力沖突等等。政府對拆遷的處理措施一般較為合理，雖然不乏有理性的缺失，決策的非科學性等，但總體來說，這里的政府是理性大于非理性。而在公民方面，部分公民素質的缺乏導致政府拆遷難題，如“釘子戶”的涌現，沒有與政府素質達到相應的協調，阻礙政府管理及決策。在這里即使政府做的再好，部分公民還是不能理解或是對政府抱以懷疑的的態度，對政府百般刁難，那么政府就不會順利地執行公共政策。如果每一位公民都能很好地理解政府及其政策，就會與政府相互配合協調，幫助政府去實施政策（當然前提是政府清廉愛民，決策科學），此時政府管理就會處于良好狀態。但在現實當中要想達到模型二中所描述的最優點基本上是不可能的，模型二只是給了一個啟示，即政府素質與公民素質的相互協調對政府管理的重要性。

按照社會的發展規律，模型一可以說是統治型社會的政府管理思路，統治型社會政府管理的主要目的是維護社會等級秩序，維持政治統治，貫穿于整個農業社會，如我國的封建專制時期以及歐洲的中世紀時期；模型二屬于管理型社會或服務型社會的政府管理思路，給予公民充分的管理權，政府以服務為中心，從而促進社會公共利益。

我們也可以用數學語言來描述模型二，依然假設政府管理效用為U,政府素質為Y，公民素質為X：

（1）當X→+∞，Y→0；或Y→+∞，X→0，U→Umin

（2）當X→Y或Y→X,U→Umax

（3）當x=Y,u=Umax

圖二

在圖二的基礎上，我們可以提出政府管理的帕累托改進，如圖三所示：坐標系中的每一條曲線（圖二中的曲線）不同于經濟學中的無差異曲線，但曲線的移動與無差異曲線的移動原理相似。政府管理狀態曲線越遠離原點，表示公民素質和政府素質保持同步的增長和提高，政府管理狀態越來越接近理想中的完全最優，即政府管理的“理想王國”。直線X1=Y1由無數的政府管理最優點組成（不經過原點），此直線為政府管理的“黃金直線”，每個特定的時代，政府管理都以此為標準，隨著時代的發展，直線不斷延長，從而逐漸達到完全理想狀態。

圖三

以上模型總體上是處于假設的理想狀態中，來闡釋公民素質在公共管理和公共行政中的重要性，間接引出公民教育的合理性。當然，模型始終是模型，不可能完全解釋或者符合現實，其中存在著諸多弊端，甚至從某些角度來說，這些模型沒有邏輯性，不嚴謹，缺乏現實性，這也不無道理。

二、政府素質與公民素質關系視野下的公共行政領域變革

現代公共行政學大體上包括：

1.行政學基本理論（公共行政概述、行政學發展、學科范疇）。

2.公共行政學基本內容（組織與體制、行政領導、人事行政、公共財政、機關管理、績效管理、行政決策等）。

3.行政法治與監督。[7]

僅僅從公共行政的概念來看，公共行政是指政府以一定的組織形式行使行政權力，管理公共事務，提供公共服務從而實現公共利益的活動，將這一概念用圖四所示：

圖四

現代新公共管理突破傳統的政府管理活動，將市場管理機制和競爭理念引入到公共行政當中，提倡政府企業家精神和公民自主治理，從集體選擇主體層次的改變來說，大致如圖五所示：

圖五

集體選擇主體層次是指政策決策的制定，管理和評判發生的過程主體層次；操作層次指占用、提供、監督和強制實施的發生過程層次；在這兩個層次之上有一個憲法層次，指憲法決策的規則設計、治理、評判和修改發生的層次。[8]而本文所說的公共行政領域的變革并非主要發生在以上三個層次，而發生在另一個層次（當然，一個層次的變更相應的會牽涉到其他層次，這里主要討論一個層次），在這里暫且叫做操作對象層次，也就是操作對象領域。操作對象層次的擴充，即應該把專門的公民教育納入到操作對象層次，按照前文基于政府素質與公民素質關系視野下對公民教育的作用分析，如此便可以更好地促進集體選擇主體層次和操作層次的優化，最后促進公共利益的提升，如圖六所示：

圖六

需要強調的是，這里的公民教育并非社會管理領域的常規教育，如小學、中學、大學等教育，而是對全體公民（這里有一個教育階梯，首要的是政策對象，因為有的政策不會影響到全體公民，其次是對政治有極大熱情的公民，全體公民教育是終極目標）的一種主要有關行政與政治的教育，目的是提高綜合素質，了解政府政策與執行，與政府協商，達成意見一致。當然也包括常規教育。

公民教育 常規教育1.提供主體 政府及其所屬機構 政府或私人企業2.客體1.政策對象（基本客體）2.對政治抱有極大熱情的公民3.全體法定公民（終極客體）在校學生3.手段1.政府宣傳。2.政府及其機構對公民進行政治和行政教育，公民反饋。教師授課4.場所 整個社會范圍或政府另設機構 公辦、私辦或公私合辦學校5.目的讓公民了解政府政策，公民參與回饋，達成一致意見，促進政府政策的科學性和政策的順利執行，最后實現公共利益。促進人的全面發展，提高人口綜合素質，推動國家發展。6.領域 政治和行政領域，公共政策等 社會科學和自然科學知識等等

[1]密爾.代議制政府[M].北京：商務印書館,2009:22.

[2]康帕內拉.太陽城[M].北京：商務印書館,2009.

[3]西塞羅.國家篇,法律篇[M].北京：商務印書館,2009:53.

[4]]安東尼·唐斯.民主的經濟理論[M].上海：上海世紀出版社, 2005:20-24.

[5]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海：格致出版社，上海：上海人民出版社.

[6]弗里德里希·馮·哈耶克著.鄧正來譯.自由秩序原理[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店出版社.1997:25.

[7]楊寅,王輝.公共行政學[M].北京：北京大學出版社.

[8]艾莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道：集體行動制度的演進[M].上海：上海三聯出版社.2000:84.

On Public Administration Reform from the Perspective of Relation Between Government Quality and Citizens’Quality

LI Yao
(Capital Normal University,Beijing 100089)

Public administration has never been a single play of the government,the fundamental purpose of public administration is to integrate social resources,to manage public affairs in order to achieve the public interest.Public interest is the interest of the whole society and the citizen,thus,the citizen is naturally incorporated into the public administration,and becomes one of the most important part of it.However,based on the interactive pattern in public administration,whether the quality of the citizen and the quality of the government coordinate well or not is an important element for the public administration.Therefore,to improve the quality of the citizen effectively has also become an important duty of the government;it means that the domains of the public administration must be enriched by the civic education.

government’s quality;citizens’quality;citizenship education

D630

A

1671-5004（2017）01-0069-04

2016-9-28

李瑤（1994-），男，土家族，湖南湘西人，首都師范大學管理學院公共事業管理碩士研究生，研究方向：行政管理。