房地產調控的過去與未來

聶日明

目前，房地產新一輪限購擴圍。除了新的城市加入限購行列外，原來已有限購措施的城市也開始升級限購，如北京自3月17日起，10天內9次出臺限購政策。

另一方面，房地產“去庫存”的壓力仍然很大，加強對熱點城市和周邊地區的調控，也意在把社會資金引導到三四線城市，以加快這些城市的房地產“去庫存”。但“去庫存”的效果并不理想，據海通證券統計，2017年3月64個三四線城市商品房銷量降幅達24.3%，而全國的房地產庫存先降后升，2月末的待售面積為7.06億平方米，比“去庫存”政策出臺時的2015年10月底的6.86億平方米還要高。

房價調控走過的十年

一二線城市的房價調控與三四線城市的“去庫存”能否奏效？在回答這個問題之前，我們先看一下過去10年的房地產調控史。按房地產價格的波動周期劃分，最近10年的樓市調控可分為4個階段。

第一階段：經濟手段抑制期（2002年到2008年中）。早在2002年，國家九部委就發布217號文，之后陸續有“國八條”“新國八條”“國六條”和“國十五條”，調控的手段偏重經濟，從土地供應、金融信貸、稅收、首付比例、住房結構、貸款條件、貨幣政策等方面入手，雖然是房地產調控，但沒有跳出宏觀調控的范疇。

第二階段：鼓勵購買期（2008年底到2010年初）。針對2008年下半年宏觀經濟形勢惡化、房地產行業衰退的局面，在出臺“4萬億”經濟刺激計劃的同時，還出臺了房地產刺激政策，力度之大，前所未有。在此次救市中，京滬等地一些區域的房價翻了一倍。這時房地產調控已經脫離宏觀調控的范疇，成為民生問題。

第三階段：行政干預式調控期（2010年初至2014年9月）。2010年元旦過后，史上最嚴厲的“新國十條”出臺，用行政手段直接限制異地購房（“限購令”），大幅提高二套房貸標準等措施密集出臺，數十個城市先后推出“限購令”，戶籍、社保繳納年限成為購房的前置條件，并逐步成為社會管理的核心工具之一。到2012年初時，房地產市場進入僵持狀態。京滬等一線城市的一手、二手住宅成交量、成交均價漲幅均為近幾年來的最低點，資金向三四線城市轉移，開發商也離開一線城市，在三四線城市拿地。

但大家很快就發現，三四線城市的樓房供給過多、房價上漲乏力，到2014年9月30日，除了4個一線城市外，其它城市均取消了限購。部分城市甚至不得不開始救市，如海口出臺房地產銷售獎勵政策。與此相映照，一線城市尤其是京滬兩地的房市依舊火熱，2013年初京滬不得不強化限購政策，甚至推出外地戶籍單身者不得購房等升級政策。

第四階段：分類調控，控房價與“去庫存”并行期（2014年10月至今）。2014年下半年以來，一二線與三四線城市的房價走勢出現明顯分化。一方面，面臨“去庫存”的壓力，2015年2月時，70個大中城市中，66個城市的房環比下降，房價下跌是無法“去庫存”的，因此2014年9月末限購全面取消時，央行也放寬了貸款約束，其效果是顯著的，到2015年10月，70個大中城市新房價格環比下降的城市少了一半，只剩33個。

另一方面，寬松的貨幣政策又助長了中心城市的房價，深圳、北京、上海更是出現爆發式上漲，中心地段的房價在一兩年內漲幅高達100%，這讓原本就開始分化的房地產市場越發分化。居高不下的房價背后隱現的是房地產泡沫，處理不當就會釀成系統性金融風險，這是目前房地產市場調控最主要的背景。2016年末召開的中央經濟工作會議要求房地產調控要分類，因城因地施策，解決三四線城市房地產庫存過多的問題，也要抑制一二線城市房價過高的問題。

房價調控奏效的關鍵

要判斷房地產分類調控能否奏效，需要先解釋為什么房地產市場會分化。首先，房價上行是在城市化的背景下展開的，中國城市化率從2001年的38%升至2016年57%，平均每年增長1.3%，這意味著每年有1600萬人進城。新增的購房需求與租房需求，勢必極大地拉動住房市場。房價攀升較快的城市，通常是人口的流入城市，而萎靡不振的三四線城市，則是人口凈流出或人口流入較少的城市。

此外，自上而下的行政級別，使得資源分配傾向于大城市，如好大學、好醫院、體育場、游樂園等都集聚在大城市，容易造成房地產溢價。對于多數外地人來說，在城市里買房子，是在城市立足的前提，不買房子，無法落戶，就不能享受子女教育等一系列社會公共服務，這是一二線城市房子貴的又一原因。

但梳理調控政策后不難發現，這些政策的立足點大多是抑制流入人口的需求，如“限購令”等，卻難以從根本上減少需求。因此，倘若不改變一二線城市相對其它地區的資源優勢，隨著時間的累積或限購的放松，需求釋放會讓一二線城市的房價上漲得更快。

其次，在住房供給上，供給與需求并不匹配。三四線城市人口流出，卻依然放任住房供應（土地供應量基本上是過度供應），無形中積累了那些地區的金融風險；與此同時，卻又減少了人口流入地區的住房供應（限制土地供應，尤其是核心市區的土地），反倒加劇了當地住房短缺的狀況。

舉個例子。從過往6年的供地情況看，北京一直在減少供地，商品房住宅實際供地已由2011年的1220公頃降低為2016年的850公頃。從北京市商房用地供應看，2011年到2016年間的實際供應量是598公頃、472公頃、978公頃、517公頃、382公頃、103公頃。土地供給的收緊與人口規模的擴張形成鮮明對比，這是一二線城市房價上漲的最關鍵因素。

由此可見，人口的凈流入和土地供給規模是否匹配是判斷一個城市房價漲跌最關鍵的兩個指標。總體看，數據顯示，2016年的外出農民工中，進城農民工下降到13585萬人，比上年減少157萬人，城市化的動力主要來自行政區劃變動，而非農民主動進城，這意味著農民主動向城市流動的城市化進程已經減緩。

一二線城市的人口規模擴張盡管放緩，但對流動人口的吸引力仍然強勁，常住人口規模仍處于上升狀態。一二線城市存量的非戶籍人口規模也很大，住房擁有率大多處于低位，存量的購房需求還很足。

與一二線城市人口凈流入對應的是土地供應的不足，除了嚴控大城市土地供應的約束外，地方政府抑制供地規模、維持房價，其實也會推高土地出讓金的總量，這一動機目前尚難改變，這些都預示著除非發生突發事件，徹底改變市場預期，否則，一二線城市的房價將長期保持堅挺。

三四線城市就沒這么樂觀了。在進城農民總量縮減的情況下，一二線城市人口的擴張意味著三四線城市的人口是凈流出的（可能僅有部分區域的人口是增加的），消化現有的住房庫存已力有不逮，而這些地區為了維持土地出讓金的規模，卻不得不繼續出讓土地，導致新增住宅規模很難縮減。在這種情況下，“去庫存”只是創造了需求，刺激人們的投資需求，將開發商的債務轉移至私人部門，對降低系統性風險的幫助并不顯著。

面對房地產市場的風險，恐怕已難有低成本的解決方案，如何權衡利弊，對房地產相關問題作出妥善決策仍是一個不小的挑戰。

（作者系上海金融與法律研究院研究員）