用PPP解決民生難題

理想中的PPP模式和這一輪政府推動PPP模式的初衷是為了更好地解決中國百姓民生問題，包括利用社會資本提前建設提前供給，促進經濟發展，提高生活水平。

過去PPP與政績、業績目標掛鉤，一味強調入庫項目數量、投資額、落地率，運作程序混亂、超越規范界線、多頭管理等現象也隨之而起，這些都在不同程度上削弱或背離推行PPP的初衷。

2017年應當是PPP的理性規范之年。近日，財政部等六部委下發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，引起業內各方密切關注和熱烈討論。

本次六部委聯合發文，既有關系項目發起和過程監管的財政、發改部門，也有融資監管部門的人民銀行、銀監會和證監會，還有關系項目合規運作、法律責任追究的司法部門，可見中央各部門對規范運作PPP項目的決心之堅定，當然也反映了當前PPP運作隱患風險之普遍和嚴重。

20多年來，清華大學王守清教授一直專注于PPP的教研與推廣，至今共發表300多篇論著，連續三年（2014—2016）入圍Elsevier中國高被引學者榜單（建設管理類共3人），中國“基礎設施和公用事業特許經營法”（征求意見稿）兩位領銜專家之一、國家發改委PPP專家暨專家委員會委員、財政部PPP專家、亞開行PPP專家、EU-AsiaPPPNetwork中方代表等，在業界，王守清被譽為“中國PPP學界第一人”。

什么樣的項目適合用PPP模式？中國目前力推PPP模式的原因是什么？目前我國PPP項目發展的大致情況如何？等等。為此，《民生周刊》記者采訪了王守清教授。

民生周刊：怎么判斷政府某個招商引資項目是PPP項目？

王守清：主要看下列幾點：一是公共或準公共項目（可以搭配商業項目，作為對公益公共項目的補償），而不是純商業項目；二是已履行項目投融資合規程序，如按發改委和財政部2016年32號文等的要求，項目的規劃和（預）可研已獲批準、項目已正式立項；按財政部等的要求，正在或已完成實施方案、物有所值評估和財政承受力評估等相關工作，不是明股實債、保底回報、拉長版BT，而且投資者要參與運營且其回報應與其運營績效關聯、風險分擔要公平、政府資金使用效率和設施的建運維效率要提高等；政府已建立健全的PPP實施流程（如按發改委和證監會即發改投資[2016]2698號文件中對可資產證券化的PPP項目的識別條件等）。

民生周刊：什么樣的項目適合用PPP模式？

王守清：籠統而言，一個項目是否應采用PPP，很大程度上取決于項目本身的特點，包括技術的復雜性、收費的難易程度、生產或消費的規模、設施的數量等。但對政府而言，最應關注應用PPP能否提高項目的建設和運營效率（其最典型的體現就是，項目產品或服務價格的降低和服務水平的提高）。

具體而言，適用PPP的項目具有如下特點：對建設和交付期間高效的風險管理有要求的重要投資項目，可能是單個大項目，也可能是一系列可復制的小項目；社會資本有交付所需設施和服務的專門知識，能夠實現物有所值；政府可以將服務需求定義為產出/成果要求，以便準確地形成合同，保證社會資本能夠高效率地、公平地和可被問責地長期提供公共服務；政府和社會資本之間的風險分配能夠清晰地界定和落實；設施及其服務的自然屬性在長期的壽命期內可以定價；項目規模足夠大，以確保前期準備工作和招投標談判等交易成本能夠與之相稱；技術和其他方面穩定，不易受短期快速變化的影響。當項目涉及的設施受快速發展的技術影響時，PPP合同能做出相應的調節安排；合作期限是長期的，同時固定資產長期可使用。

但是，有些項目則可能不適用PPP，比如政府不能夠完整和清晰地明確項目要求，即項目特性和預期服務質量具較大不確定性；快速的技術變更可能導致難以明確項目的要求；過度依賴于社會資本融款，但缺失獨立盡職調查的社會資本又難以從金融機構獲得貸款。

民生周刊：中國目前力推PPP模式的原因是什么？

王守清：自2013年十八屆三中全會提出PPP模式以來，中國力推PPP模式的原因也經歷幾個階段的變化。2013年十八屆三中全會決議上的原話是希望過特許經營（PPP中的主要形式之一）等方式引入社會資本方，來提高基礎設施和公用事業的投資和運營效率。2014年國務院、財政部和發改委層面推動PPP模式的原因也各有差異，國務院為了響應中央號召，通過PPP模式繼續保增長和維持經濟活力，同時改進管理體制；財政部則主要是為了化解以融資平臺為主形成的政府債務，并推動供給側改革；發改委推動PPP模式的動機與國務院類似，通過固定資產投資保增長，也為了解決政府投資項目的資金短缺問題。

民生周刊：目前我國PPP項目發展的大致情況如何？

王守清：根據財政部PPP綜合信息平臺數據，截至2017年3月末，按照財政部相關要求審核納入庫的項目，共計12287個，累計投資額14.6萬億元，其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元，落地約14%（項目）、20%（投資）；財政部示范項目共計700個（扣除已調出庫的），累計投資額1.7萬億元，已簽訂合同進入執行階段的示范項目464個、投資額11900億元、落地率66.6%（項目）、70%（投資）。

然而，項目在各省份的分布情況并不均勻，貴州、云南、山東等省份入庫項目數量占比很大，反映其實施PPP的主觀意愿；而北京、江蘇等省份PPP項目不多但落地率較高，反映其實施PPP的客觀實力。然而，PPP項目的發展仍舊存在隱憂，一是入庫項目數量極多（如算上省市庫項目數量，可能是國家級項目庫數量的2～3倍），全國財政可能并不具備覆蓋所有項目支出責任的能力；二是項目質量差異極大，個別地方政府打著PPP的旗號，卻通過PPP式實現當地自身意志，也包括個別投資者，PPP市場存在一定的競爭扭曲；三是項目的PPP模式做法不一，不少不規范，甚至已有發生爭議的。

什么是好的PPP做法，恐怕這個問題在我國目前尚沒有標準答案，畢竟我國的PPP與國外的PPP有很多不同，特別是社會資本主體仍是國企（特別是央企），這與第二個P（私營）本質不同。另外，我國絕大部分與PPP相關的人，乃至國家發改委或財政部的PPP專家，有些還沒有真正理解PPP的精髓和中央的政策，都還甚少經歷PPP項目的全過程，更別說是不同領域的多個項目了，各方的能力建設還有待加強。

民生周刊：有人評價，PPP模式能夠更好地解決中國百姓民生問題，您如何看待？

王守清：如前所述，理想中的PPP模式和這一輪政府推動PPP模式的初衷是為了更好地解決中國百姓民生問題，包括利用社會資本提前建設提前供給，促進經濟發展，提高生活水平，提高項目建運維效率、質量和服務水平。而現實中的一些PPP項目，并不能直接地短時間內起到這樣的作用，只能期望長遠作用會好。當然，實踐和試錯是最好的學習方式之一，這個過程我國必須走并相應承受一些代價，但應盡量減少代價，特別是避免重復交學費。因此，如果從這個角度說，PPP仍是為了更好地解決中國百姓民生問題。

民生周刊：您認為，PPP發展在中國存在哪些典型問題？

王守清：我認為主要有四種問題，一是合同對產出要求不明確，加上政府監管不嚴，可能政企雙方對社會資本所提供的產品與服務是否符合要求發生爭議；二是地方政府財政支付或補貼能力超出政府的財政承受力，造成政府支付或補貼延誤甚至違約；三是合同簽訂不完善，風險分擔不合理，造成后續爭議，但缺乏有效法律救濟與爭議解決方式；四是有些項目沒有實現物有所值（效率提高和成本降低等），不如傳統政府投資模式好。

民生周刊：在PPP模式合作中，有人稱，民企與國企存在不同的對待，承擔的角色不一樣，您的觀點是？

王守清：PPP模式對于社會資本來說，是一個新概念、新模式、新市場，政府項目采用新的游戲規則的新市場。在這個市場里，由于交易的商品涉及民生、涉及政績、涉及財政，還涉及反腐敗，購買產品和服務的政府本能地對于國企更加青睞，而對于民企則不那么信任甚至抵觸。所以，“存在不同的對待”現象是客觀存在的，不過，在個別輕資產、重運營已競爭相對激烈的領域，例如污水和垃圾處理行業等，則仍舊有個別表現突出的民企特別是上市民企脫穎而出，受到了相對國企同等的待遇。

至于“承擔的角色不一樣”，需要從兩個角度分析，一個角度是，為了PPP項目的落地和改革，那么他們不應被人為地劃分為不同角色；另一個角度是，為了自身的發展，PPP模式對他們來說，意義是不一樣的。在這樣的情況下，民企和國企確實會采取不同的策略，繼而表現出承擔了不一樣的角色。例如，國企可以為了拿項目，出短期業績；而民企則必須拿掙錢的項目，否則無法向股東交代，當然，不排除個別上市民企更多是為了出業績而提升估價。

民生周刊：怎么才能更好地保障民企在PPP模式合作中的合法權益？

王守清：第一，政府應公平對待民企，不能設置歧視準入門檻，應以最終績效和效率及服務水平為主要考量指標；第二，政府應加強信息公開，讓項目全過程和所有類型社會資本的績效表現都接受公眾和輿論的監督，政府和公眾也許就會對民企更加信任；第三，我國的政策應注意引導民企更有社會責任感，并建立專門的績效評價體系，并根據績效實施獎懲；第四，對于政府的不守信，讓民企吃虧這一點，應加強政府內部的問責制，讓民企對政府也更加放心；第五，就是更大層面的問題，如建立健全更成熟和完善的法律體系（含救濟體系）、信用體系、金融體系、保險擔保體系、公眾參與制度等，真正實現依法治國、依合同治理項目等。