國家監(jiān)察委會不會成為一個“超級機構(gòu)”

國家監(jiān)察委員會設(shè)立后，檢察院反貪污賄賂、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等職能，包括機構(gòu)和人員，將一并轉(zhuǎn)隸到國家監(jiān)察委員會。檢察院與國家監(jiān)察委員會如何進行協(xié)調(diào)銜接？國家監(jiān)察委員會是否擁有批捕、起訴的權(quán)力？這些問題都值得深入研究。

有人擔心，監(jiān)察委員會成立之后，會不會將所有權(quán)力集于一身，成為一個“超級機構(gòu)”。事實上，作為執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)，國家監(jiān)察委員會主要行使調(diào)查權(quán)，沒有必要越俎代庖行使檢察院批捕和公訴權(quán)，所以，不會成為一個權(quán)力極大的“超級機構(gòu)”。檢察機關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)隸國家監(jiān)察委員會后，承擔的調(diào)查職能和原來在檢察院所承擔的偵查職能有所區(qū)別。正因如此，中央要求試點期間，確保思想不亂，工作不斷，隊伍不散，推動人員融合和工作流程磨合。

關(guān)于調(diào)查權(quán)。國家監(jiān)察委員會應(yīng)當定位為執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)，而非司法機關(guān)。國家監(jiān)察委員會行使監(jiān)督、調(diào)查、處置等權(quán)力。檢察院擁有的偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)，國家監(jiān)察委員會并不繼受行使。監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)不會取代檢察院的偵查權(quán)，性質(zhì)上也不同于偵查權(quán)。國家監(jiān)察委員會應(yīng)該擁有調(diào)取資料和證據(jù)、勘驗、扣押、查封、進入場所或駐地等調(diào)查權(quán)，以便充分發(fā)揮監(jiān)察和反腐敗的職能。《行政監(jiān)察法》以及紀委的相關(guān)規(guī)則中也賦予紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職能。在制定《國家監(jiān)察法》時，應(yīng)當整合調(diào)查措施并使其法律化，將調(diào)查權(quán)統(tǒng)一賦予國家監(jiān)察委員會。

關(guān)于監(jiān)察委員會的處置權(quán)。《行政監(jiān)察法》賦予行政監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察對象的建議和行政處分權(quán)，對涉嫌犯罪的監(jiān)察對象應(yīng)當及時移送司法機關(guān)依法處理。司法機關(guān)受理案件后將進一步偵查，并依法批捕和提起公訴。國家監(jiān)察委員會成立后，行使的處置權(quán)多數(shù)情況下是程序性權(quán)力，不是最終的處理權(quán)。只有當監(jiān)察對象僅存在違法違紀情形需給予行政處分時，監(jiān)察委員會的處置權(quán)才是實體性的。因此，要做好國家監(jiān)察委員會和司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接工作。國家監(jiān)察委員會對涉嫌犯罪的監(jiān)察對象無權(quán)決定批捕與否、起訴與否，無權(quán)酌情免責，只能依法調(diào)查完畢后及時移送司法機關(guān)處理。

檢察院對監(jiān)察委員會移送的案件，如果認為不構(gòu)成犯罪，能否撤案或者不批捕？從法理上講，檢察院有這個權(quán)力。因為權(quán)力有分工，要相互監(jiān)督制約。批捕權(quán)、起訴權(quán)、審判權(quán)是司法機關(guān)的權(quán)力，國家監(jiān)察委員會不能越俎代庖，不能說“我認為是犯罪，就一定是犯罪”。盡管在腐敗案件高發(fā)多發(fā)的階段，紀委或者監(jiān)察委員會立案調(diào)查的案件，一般來說都會走到司法程序。但在頂層設(shè)計時，必須處理好國家監(jiān)察委員會與司法機關(guān)相互監(jiān)督制約協(xié)調(diào)的關(guān)系。國家監(jiān)察委員會不行使司法機關(guān)的權(quán)力，只行使執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)。以技術(shù)偵查為例，在案件偵查階段，只有經(jīng)過有關(guān)機關(guān)嚴格審批后，才能針對犯罪嫌疑人實施技術(shù)偵查。可見，技術(shù)偵查是公安機關(guān)和檢察機關(guān)依法享有的權(quán)力，不是國家監(jiān)察委員會的權(quán)力。因此，應(yīng)當嚴格劃分國家監(jiān)察委員會和司法機關(guān)的權(quán)力邊界，做好相應(yīng)權(quán)力的銜接協(xié)調(diào)工作。

當前紀委和監(jiān)察機關(guān)行使的“雙規(guī)”“雙指”權(quán)力，在未來國家監(jiān)察委員會的大框架內(nèi)，以什么形式出現(xiàn)呢？國家監(jiān)察委員會設(shè)置之后，上述權(quán)力將受到嚴格的限制。限制的方式就是通過制定《國家監(jiān)察法》，設(shè)置一種法定的調(diào)查措施——暫且稱為“留置措施”。該措施并非新創(chuàng)，《人民警察法》就有相關(guān)規(guī)定：“對被盤問人的留置時間自帶至公安機關(guān)之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)批準，可以延長至四十八小時。”國家監(jiān)察委員會的留置措施可能就會長一些，但最長可能不會超過三個月。“留置措施”是一種調(diào)查措施，和傳統(tǒng)意義上的“雙規(guī)”“雙指”有本質(zhì)的區(qū)別。將留置措施納入法治軌道，形成比較嚴密的規(guī)則體系，從實體和程序規(guī)則上加以有效約束，將會對案件調(diào)查、處置及移送，發(fā)揮較好作用。例如，現(xiàn)在的公安機關(guān)辦案要求全程錄音錄像，《國家監(jiān)察法》也可以要求國家監(jiān)察委員會采取留置措施時必須全程錄音錄像，收集保存證據(jù)，接受監(jiān)督。采取此類調(diào)查措施必須履行嚴格的審批程序，防止出現(xiàn)權(quán)力異化或者濫用。

（摘自《國家行政學(xué)院學(xué)報》）