農民合作社內部資金互助監管問題不容小覷

■ 文/本刊評論員 吳東立

沈陽農業大學副教授

農民合作社內部資金互助監管問題不容小覷

■ 文/本刊評論員 吳東立

沈陽農業大學副教授

2008年十七屆三中全會首次提出“允許有條件的農民合作社開展信用合作”，2013年十八屆三中全會再次提出“允許農民合作社開展信用合作”，隨后2014年—2017年連續4年中央1號文件都提到了農民合作社信用合作試點工作。在這些政策的激勵和合作社功能拓展的內生需求共同作用下，我國農民合作社內部資金互助業務快速發展，在一定程度上緩解了農戶產業發展的融資難題，有利于增加農村金融供給，有助于重構我國農村合作金融。然而，農民合作社內部資金互助業務在發展過程中也暴露出很多問題，當前急需加強對農民合作社資金互助業務的引導和規范，加快構建農民合作社信用合作的監管框架。

農民合作社內部資金互助業務類似于吸收存款的金融業務，應奉行審慎性原則。雖然農民合作社內部資金互助業務的所有權、經營權都歸成員所有，堅持“自我管理、自我約束、農民受益”的原則，具有較強的自組織性。但是，目前我國農民合作社發展水平不高、成員異質性強、合作社自我管理和約束能力較弱，外部監督機制就顯得尤為重要。實踐中加強農民合作社內部資金互助業務監管的社會呼聲也越來越高，但資金互助業務畢竟有別于一般的公開吸收存款業務，監管的“手”該伸多長？伸向哪里？由誰來伸？如何平衡監管的成本與收益？如何走出“一放就亂、一管就死”的怪圈？這些都是不容忽視的問題。

結合最近幾年在浙江、山東和遼寧等地的調查發現，監管跟不上，合作社內部資金互助成為“燙手的山芋”，不少地方政府“既愛又怕”。我們認為監管缺失是導致目前農民合作社內部資金互助業務亂象叢生、風險高發的主要誘因，農民合作社信用合作試點亟需規范。從國際經驗來看，合作金融一樣也應納入金融監管體系和監管框架之內。農民合作內部資金互助業務應該謹遵自我組織、自我管理的基本原則，以自我約束為基石，適當引入外部非審慎性監管機制。從構建內部控制、外部市場約束和行政監管三道防線出發，加快確立我國農民合作社內部資金互助業務的監管框架。

在目前我國農民合作社治理結構不完善，大戶或發起人控制較為普遍的情況下，應著重加強構建外部市場約束機制和政府行政監管體制。一是探索建立農民合作社內部資金互助業務外部審計與強制性信息披露制度。化解合作社成員之間、合作社與外部的信息障礙，增進成員參與，強化市場約束。二是建立農民合作社內部資金互助業務準入制度。采用“申請—審核制”或“申請—備案制”方式確立準入機制，明確準入條件。三是盡快確立農民合作社資金互助業務的監管主體與監管職責。基于目前現實，建議成立由農業主管部門為主導，聯合地方金融辦、銀監局共同承擔監管職責。并按照非審慎性監管原則，確立適度的監管內容，盡可能降低監管成本。

通過加強外部監管，一方面，可以提升農戶對農村合作金融的信心，提升成員參與度。金融是建立在信任和信心基礎之上的，實踐中農民合作社內部資金互助還僅僅只是政府文件的“允許”，建議將農民合作社內部資金互助寫進修訂后的《農民專業合作社法》，同時探索給開展內部資金互助業務合作社以金融地位，不能只給“介紹信”，還要頒發“身份證”，真正重構我國的農村合作金融。另一方面，可以防范和化解道德風險和操作風險，督促農民合作社內部資金互助業務的規范化運行。堅持積極穩妥、有序推進農民合作社信用合作試點的開展，努力在實踐中探索一條我國農村合作金融再造之路，避免重蹈農村合作基金會覆轍。

〔本文研究得到國家社會科學基金項目“耦合產業發展的農民合作社信用合作的運作機制及政策研究”（批準號：14BJY094）資助〕

欄目編輯：邵 科