行政機關負責人出庭應訴制度的立法完善

李寧

（山西財經大學）

摘要：行政機關負責人負責人出庭應訴制度是行政的一個重要議題。2015年入法以來，在立法上存在諸多的問題，所以對行政機關負責人出庭應訴制度的立完善，可以提高司法資源利用率，節約社會資源。

關鍵詞：行政機關負責人出庭應訴制度 立法

2015年新《行政訴訟法》的修改和實施，是我國首次以立法的形式對行政機關負責人出庭應訴制度進行規定。對于行政機關負責人出庭應訴制度的完善，既能夠保障司法權威，又可以推進依法行政和法治政府的建設。

一、 行政機關負責人出庭應訴制度立法上存在的問題

新《行政訴訟法》的頒布與實施，以期達到公平合理的行政審判模式。各地同時也在此基礎上制定了地方性法規。然而，我國行政機關負責人出庭應訴的現狀不容樂觀，截止到目前還沒有對行政機關負責人出庭應訴制度的作出統一的規定，同時不同的地方法規對行政機關負責人出庭應訴的規定也存在很大差異。

（1）行政負責人概念界定不一

由于沒有明確統一的定義以及規定，在“出庭負責人”的概念界定上就出現很大的歧義，暴露出各地對行政負責人的概念界定的指規范上的各不相同。對于“負責人”的概念更是存在較大差異，具體可分為三類：第一、所屬單位的正職負責人，負責全局總攬工作。第二、行政機關的正職領導人和各部門的分管副職領導；第三、行政機關的法定代表人。從目前行政負責人制度的實施來看，一旦需要參加應訴，大部分的觀點都是傾向與機關部門的法定代表人或“一把手”。

（2） 應出庭案件的類型不一

在新《行政訴訟法》實施之前，對于行政負責人出庭應該強制出庭還是提倡出庭，大多數的學術觀點都是肯定肯定后者。從案件類型的數量上進行了降序統計，第一是“對執法活動進行干擾以及造成重大社會影響”的行政訴訟案；第二是本年度的第一例行政訴訟案件；第三是根據上級要求進行行政負責相關人進行應訴的案件；第四是同級別法制機關、服役機關以及法院要求進行出庭應訴的案件。從高到低的案件分類情況，可以清晰的看到三點現象，分別是缺乏實際的操作、缺失合理性的依據以及嚴重復用的現象。

（3） 出庭的具體要求不明確

從研究的規范性指導文件中得出一個共性規定，每年對于行政機關負責人的出庭次數應該大于總行政訴訟案件的三分之一，但是這項規定存在很大的問題，第一，各地對于出庭應訴的數量標準沒有統一，隨意性太大。第二，從三分之一的這個比例上看，出庭的數量是相對比較少。第三，各地基數不一，參照三分之一的比例來說，如果本年度只有三件行政訴訟案件，那么行政訴訟負責人只需要參加一次應訴而已。

（4） 負責人不能出庭的理由缺失

在新《行政訴訟法》中，針對行政訴訟負責人出庭的法定義務增加了關于出庭人的身份特殊性和不可抗拒的情況下，應當委托所屬機關其他工作人員出庭應訴。此條例的增加是合理的，但是也存在了一些漏洞，并未對不能出庭的特殊性和利益進行一個界定，會造成其立法目的的偏離和實施效果的差強人意。

（5） 不出庭法律責任模糊

對應應訴責任追究的方面是相當薄弱的環節，具體的表現為：第一，模糊的責任制度、在現有的行政應訴追究制度上，對未遵守行政應訴規定的行為進行“司法處分建議”，并未明確承擔的責任，因而造成不清晰的應訴責任。第二，不明確的責任主體，行政機關、受委托組織以及工作人員都可以是實現具體行政行為的主體，同時沒有明確對于行政機關委托的人員是否需要出庭。第三，缺乏有效的約束機制。在收到司法處分建議后，行政監察機關或政府機關上級有權在內部進行行政處分決定，但是司法機關是不能直接進行不出庭應訴的處分。

二、 行政機關負責人出庭應訴制度的立法完善

（1）厘清行政負責人出庭的主體

細化“相應的工作人員”的界定，將非行政機關的直接負責人、主管以及分管負責人涉入其中，在行政機關正副負責人不能出庭時，作為一個優先選擇項。這不僅完善了行政機關負責人制度，同時加強了其實地落實操作的可靠性。

（2） 明確行政機關負責人出庭應訴的案件類型

在制定行政規章文件或進行司法解釋過程中，整體將行政負責人可以劃分為兩類：一是造成重大社會影響、案件情況涉及主體特殊，例如被訴訟人是人大代表。而對于衡量重大程度的考量可以根據涉案人數、訴訟額度以及法律法規適應的負責程度。第二、根據審核案件的具體情況，人民法院認為行政負責人出庭應訴可以及時合理的將行政糾紛化解，即可要求行政機關應當積極參加出庭應訴活動。對于第二點應該加以重點規范，賦予法院對出庭應訴通知書，因而達到提升司法機關的地位，更好的要求行政負責人參加出庭應訴。

（3）明確出庭的具體要求

構建行政機關負責人出庭行為的指引規范。在制定具體的操作規則時，應將行政機關負責人出庭應訴的重心轉移在各地個性化需求上。圍繞“有效化解行政爭議”的價值體現，一、針對庭前、庭上、庭后列出具體的行為指導，在庭前，應當對做好充分準備，即對案件和相關法律進行詳細的了解。在庭中，應當積極參與應訴，作出有實質性、針對性的意見或回答。在庭后，應當嚴格執行法院的裁判，深入研究法院的司法建議并落實到實處。二、針對情況復雜的行政案件，涉及的具體情況難以預判，在出庭數量無需作僵化的數字要求，可以考慮從正面激勵的角度給予規范。三、針對出庭責任的監管上，建議在“高效出庭”與“出彩表現”兩方面構建機制，不斷完善和改進，同時對形式、要件、程序、追債主體進行細化，從整體上懲戒機制提高操作性。

（4） 明確不能出庭的具體理由

無論“正當理由”還是“特殊情況”，都界定為不能出庭應訴的理由，不僅沒有表述出具體的含義，而且還給不能出庭應訴的理由給予了一定的適用空間。對于上述問題可以采用司法審查和立法明確相結合的模式，產生互補的效應。首先由相關機關以書面的形式確定，進而給予法院審查的權利，實現“一理由一審查”模式。

（5） 完善應出庭而不出庭的責任追究

發布具體且細化的行政責任的承擔方式，提出具體的細化建議如下：其一，對于行政機關未經法庭許可中途退庭或拒絕出庭應訴的，可以適用警告、記過處分；其二，行政訴訟案件將會造成較大社會影響時，行政機關負責人在接到法院通知后，沒有提交正當理由拒絕出庭應訴的，以及僅派工作人員參加應訴的，可以適用記大過、情節嚴重的適用降級處分；其三，行政訴訟案件將會造成較極大影響時，甚至引起網絡媒體的關注以及上級領導重視的案件，行政機關負責人仍有逃避或躲避的消極心理，甚至以行政手段干預司法審判的，情節惡劣的，可以適用撤職、開除處分。

參考文獻：

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