縣域開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展對策研究

劉國軍

摘要：縣域開發(fā)區(qū)（園區(qū)）是工業(yè)化的重要載體和城市化建設(shè)的重要依托，是各級政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主要抓手。但在實(shí)際操作過程中，部分縣域開發(fā)區(qū)（園區(qū)）由于初期定位不精準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)特色不明顯、環(huán)境承載力薄弱等因素，為后期發(fā)展遺留下不少病根。本文以貴州省盤北經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例，從其發(fā)展過程中存在的問題入手，就縣域開發(fā)區(qū)（園區(qū)）初期建設(shè)發(fā)展做些對策探討，以期為縣域開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展提供有益參考。

關(guān)鍵詞：縣域開發(fā)區(qū)；貴州省盤北經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-02

一、貴州盤北經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基本現(xiàn)狀

貴州盤北經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是一個(gè)以煤為基礎(chǔ)的工業(yè)型開發(fā)區(qū)，成立4年多來，在“零”基礎(chǔ)、一窮二白的情況下，堅(jiān)持“立足煤、依托煤、超越煤、跳出煤”理念，以“貴州新型材料生態(tài)工業(yè)區(qū)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范基地，西南地區(qū)重點(diǎn)能源化工生產(chǎn)集聚區(qū)”發(fā)展定位為引領(lǐng)，推進(jìn)“一區(qū)四園多組團(tuán)”建設(shè)，努力打造貴州省“五百億級”新型工業(yè)園區(qū)，依托境內(nèi)黔桂發(fā)電廠、黔桂天能焦化廠、盤北煤矸石電廠、盤北洗煤廠、松河煤業(yè)等一批國有大中型企業(yè)和44個(gè)地方煤礦及洗選企業(yè)，基本建成了柏果煤-電-化-材一體化循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、灑基煤-電-材循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施完善，承載能力增強(qiáng)

堅(jiān)持“3年打基礎(chǔ)、4年大提速”的發(fā)展思路，按照“北產(chǎn)南城東景西流”布局加快配套設(shè)施建設(shè)步伐，圍繞規(guī)劃抓配套，著力提升園區(qū)承載力。高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求編制開發(fā)區(qū)總規(guī)、產(chǎn)規(guī)、控規(guī)、規(guī)劃環(huán)評、土地利用方案等，為園區(qū)建設(shè)提供重要遵循。累計(jì)投資30余億元完成園區(qū)“一環(huán)四橫四縱”路網(wǎng)建設(shè)，其中主干道53.3公里、白改黑道路5公里，供水管網(wǎng)58.3公里、排水管網(wǎng)102.5公里、通訊管網(wǎng)53.3公里、燃?xì)夤芫W(wǎng)60.2公里，架設(shè)電網(wǎng)2公里、遷改電網(wǎng)68公里，治理河道1.5公里。

（二）扶持政策全面，投資環(huán)境優(yōu)越

制定《盤北經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)招商引資優(yōu)惠政策實(shí)施辦法》、《盤北經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)保護(hù)投資者合法權(quán)益管理辦法》、《盤北經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持基金管理辦法》等政策；建立了“代辦制”、“一事一議”等服務(wù)制度；努力在社會(huì)治安、權(quán)益保護(hù)、招商引資、產(chǎn)業(yè)支持、工作效能等方面下功夫，積極構(gòu)建“親商、安商、富商”的投資環(huán)境。

（三）招商效益顯著，產(chǎn)業(yè)發(fā)展強(qiáng)勁

堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)招商、以商招商、會(huì)展招商、互聯(lián)網(wǎng)+招商等，加大與“珠三角”、“長三角”等地交流，達(dá)成了江蘇工業(yè)園、鋰離子電池生產(chǎn)、高精度銅箔生產(chǎn)等一批重大項(xiàng)目投資合作意向。目前，累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目51個(gè)，建成投產(chǎn)項(xiàng)目29個(gè)，在建22個(gè)，雙源石膏粉廠成功在上海股權(quán)托管交易中心Q板掛牌，盤北煤焦化資源交易儲備中心影響力進(jìn)一步增強(qiáng)。

二、存在的主要問題

雖然縣域開發(fā)區(qū)（園區(qū)）經(jīng)過多年的發(fā)展取得較好成績，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極的作用，但發(fā)展中依然存在規(guī)模較小、服務(wù)功能不健全、享受國家優(yōu)惠政策較少、招商引資吸引力不強(qiáng)，有的園區(qū)規(guī)劃還有待逐步完善。

（一）體制機(jī)制不順

主要是管理機(jī)構(gòu)不健全、權(quán)責(zé)不匹配。一是體制不順?？h域開發(fā)區(qū)（園區(qū)）管委會(huì)一般屬于市級人民政府的派出機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員一般由市委管理，具體事務(wù)委托當(dāng)?shù)乜h級政府管理，存在人事分開的情況。二是審批無權(quán)。開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)設(shè)黨政辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、住建局、社會(huì)事務(wù)局等單位，但無相應(yīng)的行政職權(quán)，對企業(yè)服務(wù)僅限于協(xié)調(diào)、代辦等作用，具體辦事機(jī)構(gòu)還要依托縣相關(guān)職能部門，使企業(yè)建設(shè)和生產(chǎn)中存在的問題難以及時(shí)解決。三是人員不專。管理人員大多是當(dāng)?shù)卣{(diào)配的干部，業(yè)務(wù)能力參差不齊，真正懂經(jīng)濟(jì)、懂規(guī)劃、懂建設(shè)的專業(yè)人員少，經(jīng)濟(jì)類復(fù)合型、高素質(zhì)招商隊(duì)伍更是少之又少。

（二）項(xiàng)目用地困難

自新土地政策執(zhí)行以來，“征地難”、“拆遷貴”、“供地不足”等在不同程度上成為開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展的瓶頸。一是土地開發(fā)模式滯后。大多數(shù)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）主要是通過征用集體土地，完善基礎(chǔ)設(shè)施如土地平整、給排水等按照“七通一平”或“九通一平”建設(shè)，然后通過招拍掛等方式出讓給企業(yè)。這種土地開發(fā)模式已不適應(yīng)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。二是土地審批難度大。在國家土地政策日趨收緊的宏觀背景下，各開發(fā)區(qū)（園區(qū)）獲得的“土地供給”指標(biāo)很難滿足園區(qū)建設(shè)和大項(xiàng)目入駐的現(xiàn)實(shí)需要。三是土地利用效率低。入駐開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的企業(yè)多以中小企業(yè)主，普遍存在科技含量低、產(chǎn)品附加值低、投資強(qiáng)度低、土地產(chǎn)出率低等問題。四是土地價(jià)格機(jī)制不全。各開發(fā)區(qū)（園區(qū)）在土地利用政策方面各自為政，有的為了招攬項(xiàng)目投資，高額的土地資產(chǎn)以低價(jià)、零地價(jià)出讓給企業(yè)使用，導(dǎo)致價(jià)格評估體系不健全。

（三）招商效益不高

招商引資存在形式單一、地域狹窄、隊(duì)伍薄弱、主動(dòng)性不足等問題。一是招商產(chǎn)業(yè)單一。關(guān)聯(lián)度大、技術(shù)含量高的帶動(dòng)型項(xiàng)目偏少，除高精銅箔、鋰電池外，其他項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力較弱，產(chǎn)業(yè)鏈延伸空間狹窄。二是招商方式單一。主要采取領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)招商、以商招商、會(huì)展招商、互聯(lián)網(wǎng)+招商等，地域限于國內(nèi)長三角、珠三角等地區(qū)，且缺乏專業(yè)化招商人員。三是招商服務(wù)單一。受體制機(jī)制制約，各種行政審批權(quán)在縣直相關(guān)部門，園區(qū)僅限于服務(wù)代辦等“原始階段”，無法提供“準(zhǔn)確、高效、便捷”的服務(wù)。

（四）產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)不強(qiáng)

各開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)普遍存在產(chǎn)業(yè)集群化程度低、企業(yè)間行業(yè)關(guān)聯(lián)度小等情況，缺乏區(qū)域帶動(dòng)力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈條延伸好，并在全國打得響的明星企業(yè)、龍頭企業(yè)數(shù)量較少。開發(fā)區(qū)（園區(qū)）經(jīng)濟(jì)總量普遍偏小，還未發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)“主要增長極”的輻射帶動(dòng)作用。

（五）融資體制不暢

縣域開發(fā)區(qū)（園區(qū)）正處于高速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)化廠房及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)資金來源渠道單一，主要靠土地抵押從銀行貸款和少量的財(cái)政扶持資金，融資形式偏于單一，沒有充分利用民間借貸市場和社會(huì)閑散資金。入園區(qū)企業(yè)投產(chǎn)少、經(jīng)濟(jì)效益不佳，上繳稅款少；土地出讓價(jià)格偏低或者零地價(jià)，土地財(cái)政收入有限。入園企業(yè)投資主要靠自有資金，很難從銀行貸到款，難以發(fā)揮金融財(cái)務(wù)杠桿效應(yīng)，使企業(yè)錯(cuò)過很多發(fā)展商機(jī)。

三、發(fā)展對策

對于開發(fā)區(qū)（園區(qū)）而言，服務(wù)“企業(yè)”的特性更為具體和明顯，要科學(xué)設(shè)計(jì)有效的服務(wù)、監(jiān)管等機(jī)制和優(yōu)惠政策，切實(shí)提高服務(wù)企業(yè)的辦事效率。

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制

堅(jiān)持“誰招商、誰監(jiān)管、誰收益”的原則，理順開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)管委會(huì)、投融資公司、本級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道四者之間財(cái)權(quán)、事權(quán)、監(jiān)管權(quán)的劃分，建立科學(xué)的管理機(jī)制。一是優(yōu)化管理體制。按照編制總量控制、職能優(yōu)化整合、人員放開搞活的原則，允許管委會(huì)自主設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員配備，完善管委會(huì)機(jī)制，增強(qiáng)行政運(yùn)行效率。二是優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能。探索完善開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與所在地政府協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制，明確園區(qū)重點(diǎn)承擔(dān)開發(fā)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作，社會(huì)事務(wù)由所在地政府承擔(dān)。三是優(yōu)化用人機(jī)制。堅(jiān)持以環(huán)境聚人才、靠事業(yè)留人才、用制度促人才等措施完善用人機(jī)制，激發(fā)人員能進(jìn)能出、收入能高能低、職務(wù)能升能降的活力；通過園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間領(lǐng)導(dǎo)干部雙向交叉任職、人員輪訓(xùn)、掛職鍛煉等培育多能性人才；通過購買服務(wù)等方式與國內(nèi)外招商隊(duì)伍合作，提高招商引資的針對性。

（二）強(qiáng)化用地保障

堅(jiān)持“控制總量、限制增量、盤活存量”的原則用好每一寸土地。一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。按照園區(qū)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃“三規(guī)”合一，園區(qū)、城區(qū)、景區(qū)“三區(qū)”合一原則，科學(xué)規(guī)劃布局園區(qū)。控制性詳細(xì)規(guī)劃按照基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及服務(wù)配套設(shè)施各占“三分之一”的要求，合理布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)、管理服務(wù)區(qū)、商業(yè)服務(wù)區(qū)和居住生活區(qū)等。二是盤活存量土地。加大企業(yè)閑置土地的清查處置力度，建立園區(qū)企業(yè)退出機(jī)制，企業(yè)閑置土地超過1年的進(jìn)行處罰，閑置2年以上的進(jìn)行收回。對出讓土地或劃撥土地中設(shè)定的建筑密度、容積率、綠地率、投資強(qiáng)度、單位面積稅收等事項(xiàng)進(jìn)行核查，達(dá)不到相關(guān)要求的，按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰或退出處置。三是控制增量用地。實(shí)行差別化用地政策，嚴(yán)格控制增量用地指標(biāo)，優(yōu)先安排重大招商引資和新型工業(yè)化項(xiàng)目用地指標(biāo)，確保重點(diǎn)項(xiàng)目順利落地。在符合規(guī)劃、不改變原用途的前提下，鼓勵(lì)支持工業(yè)用地依法適當(dāng)增加容積率以提高土地利用率。規(guī)劃建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，倡導(dǎo)“立體發(fā)展”理念。

（三）優(yōu)化投資環(huán)境

堅(jiān)持“開發(fā)區(qū)的事開發(fā)區(qū)辦”的原則，對涉及招商引資項(xiàng)目的縣內(nèi)審批事項(xiàng)，委托授權(quán)園區(qū)各職能部門集中、統(tǒng)一辦理，提高項(xiàng)目審批的及時(shí)性和高效性。一是創(chuàng)新招商模式。創(chuàng)建專業(yè)化、市場化、國際化招商團(tuán)隊(duì)，探索聘請知名企業(yè)家作為園區(qū)經(jīng)濟(jì)顧問和法律顧問參與制定和實(shí)施招商引資工作，包括項(xiàng)目謀劃、項(xiàng)目包裝、潛在投資者分析跟進(jìn)、項(xiàng)目洽談、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目建設(shè)期服務(wù)及企業(yè)后期服務(wù)等在內(nèi)的全程式投資促進(jìn)服務(wù)。二是提高入園標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)的集聚程度、投資強(qiáng)度、用地規(guī)模等制定多層次的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。并以此為準(zhǔn)入紅線，跳出單個(gè)項(xiàng)目招商思維，倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈招商。三是完善服務(wù)方式。樹立開發(fā)區(qū)（園區(qū)）是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“特區(qū)”的思想，本著“特事特辦”的原則，提供高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，只要投資者進(jìn)入園區(qū)，就由專人提供全程優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行分管領(lǐng)導(dǎo)跟蹤負(fù)責(zé)制。成立企業(yè)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，對侵犯企業(yè)合法權(quán)益的人和事，由企業(yè)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督有關(guān)部門依法依規(guī)、限期處理到位，全方位構(gòu)筑“親商、安商、富商”的投資環(huán)境。

（四）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級

開發(fā)區(qū)（園區(qū)）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要與縣域產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃有機(jī)結(jié)起來，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)作共贏的良性互動(dòng)機(jī)制，確保園區(qū)產(chǎn)業(yè)有擴(kuò)張力，重點(diǎn)產(chǎn)品有競爭力，龍頭企業(yè)有集聚力。一是實(shí)施“一區(qū)多園”發(fā)展戰(zhàn)略。采取“一區(qū)多園，分工協(xié)作”的形式，把位置相距較近、結(jié)構(gòu)雷同、功能相似、規(guī)模偏小園區(qū)，納入一個(gè)園區(qū)管理。如盤縣境內(nèi)的三個(gè)園區(qū)（紅果、盤北和盤南）可合并成“一區(qū)多園”，并申報(bào)國家級開發(fā)區(qū)或新區(qū)。按照“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、園區(qū)特色化”的原則，致力打造“區(qū)中園”、“園中園”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)間資源相互配套，能量多級利用，物料閉合循環(huán)。二是提升產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。把產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、技術(shù)含量高、帶動(dòng)能力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ?、?jīng)濟(jì)效益高的上游龍頭企業(yè)項(xiàng)目作為招商引資引進(jìn)和扶持的重點(diǎn)，著力打造全產(chǎn)業(yè)鏈條，加快聚集和擴(kuò)張?zhí)厣a(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度。通過技術(shù)改造和“攀高枝”，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值。如盤北開發(fā)區(qū)可依托黔桂煤-焦-電-化項(xiàng)目，圍繞下游化工產(chǎn)品，策劃、包裝、引進(jìn)30萬噸煤焦油精深加工項(xiàng)目、15萬噸粗苯精深加工項(xiàng)目等。三是扶持企業(yè)科技創(chuàng)新。建立健全政府投入為引領(lǐng)、企業(yè)投入為主體、社會(huì)參與為補(bǔ)充的多元化創(chuàng)新投入體系，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，落實(shí)國家科技投入政策。設(shè)立科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金，采取補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、貸款貼息等方式，支持創(chuàng)新平臺建設(shè)、技術(shù)攻關(guān)、產(chǎn)學(xué)研合作、人才培養(yǎng)和創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)等。

（五）拓寬融資渠道

加強(qiáng)和完善園區(qū)的金融服務(wù)，認(rèn)真分析園區(qū)信貸特點(diǎn)、需求狀況和發(fā)展態(tài)勢，探索金融支持園區(qū)建設(shè)的新路子，滿足企業(yè)合理的資金需求和金融服務(wù)要求。一是探索融資模式多元化。通過平臺公司發(fā)行企業(yè)債、公司債和項(xiàng)目收益?zhèn)?；對一些帶有公益性的商業(yè)項(xiàng)目采取PPP模式融資。如盤北開發(fā)區(qū)錦繡盤北城市綜合體和盤北汽車商貿(mào)廣場項(xiàng)目采用PPP模式融資5.2億；標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)谫Y8.5億元。二是優(yōu)化調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)。建立“短、中、長”融資需求配比體系，根據(jù)園區(qū)建設(shè)周期和金融環(huán)境的變化作及時(shí)調(diào)整，提高資金的使用效率，降低融資成本。三是創(chuàng)新財(cái)政扶持模式。探索建立園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金隨財(cái)政收入同步增長的機(jī)制，運(yùn)用資本注入、業(yè)務(wù)補(bǔ)助、增資獎(jiǎng)勵(lì)等多種手段，引導(dǎo)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)更好地服務(wù)園區(qū)企業(yè)。四是完善金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。引入金融機(jī)構(gòu)和專家，為入園企業(yè)提供金融、財(cái)務(wù)、咨詢等服務(wù)。鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)和個(gè)人設(shè)立小額信貸公司，解決園區(qū)企業(yè)短期借款需求；鼓勵(lì)銀行業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等探索和開辦知識產(chǎn)權(quán)、排污權(quán)、應(yīng)收賬款、訂單、倉單等抵押質(zhì)押貸款。五是加強(qiáng)培育企業(yè)上市。加強(qiáng)上市輔導(dǎo)，支持有上市意愿、符合上市條件的企業(yè)在創(chuàng)業(yè)板上市，擴(kuò)大融資范圍和渠道，緩解企業(yè)資金壓力。對成功發(fā)行公司債和企業(yè)債的非公有制企業(yè)，按發(fā)行額度給予一定的貼息補(bǔ)助。

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