商業銀行在欠發達地區PPP模式中的應用研究

李永超+馬潔晶

摘要：近年來，PPP模式在中國得到大力推廣和應用，尤其是少數民族居住的經濟欠發達地區，有望成為當地未來基礎設施項目建設的主要模式。商業銀行作為重要的金融機構和參與者之一，在經濟欠發達地區PPP項目中起到關鍵的支撐作用。本文以經濟欠發達的湘西地區為例，分析商業銀行參與當地PPP項目的現狀和必要性，指出其存在的問題，并提出相應發展策略。

關鍵詞：商業銀行；欠發達地區；PPP模式

中圖分類號：F832 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-02

近年來，PPP模式在我國得到大力推廣和應用，各個地方政府陸續引進該模式，同時各大金融機構紛紛參與其中。根據國家政策規定，商業銀行、政策性銀行、保險公司、證券公司等均有對應的業務參與PPP項目。相比發達地區，欠發達地區受當地經濟水平、財政資金的限制，整體PPP項目還處于起步階段，應用時間較晚，且融資渠道狹窄。比如在經濟欠發達的湘西地區，自2015年起湘西自治州才開始全面啟動PPP項目，進而推動整個區域建設。2016年3月8日，首個PPP建設項目張社大道正式開工，總投資17億。同時，在湘西自治州2017年推廣的第三批總投資1197億元的64個PPP項目推介表中，41個項目的融資渠道為擬向銀行貸款，17個項目的融資渠道需求為保險資金、基金股權投資、銀行貸款或其他。不難看出，銀行貸款占總體融資渠道的90.6%，比例明顯高于經濟發達地區。歸根其原因，一是當地社會資本實力薄弱，只有一家國有上市公司酒鬼酒股份有限公司，沒有其他大型上市公司或國有企業做支撐，大部分項目靠引進外地公司或當地中型企業投資；二是當地的主要金融機構為農業發展銀行這一家政策性銀行、農村商業銀行、5家國有商業銀行和湘西長行村鎮銀行、華融湘江銀行等兩家地方性銀行，其他基金、信托、保險和證券等金融公司較少。其中，地方性商業銀行受資本金和授信規模小的限制，對動輒資金上億的PPP項目難以有實際作為，所以一般PPP項目的合作方樂于與國有商業銀行打交道，向其申請貸款。因此，整體來看商業銀行在經濟欠發達地區PPP項目中起到關鍵的支撐作用。

一、商業銀行參與PPP項目的必要性分析

（一）緊密政府、銀行與企業三者之間的關系

欠發達地區，政府提倡的PPP項目合作方多為當地中型企業和引進的外地企業，一方面商業銀行近些年加強放貸管理，對很多項目和中型企業實施監督管控，難以發放大額貸款。另一方面，欠發達地區經濟水平有限，難有大型項目推動經濟發展。商業銀行資金充足，資金成本較低，參與PPP項目不但可以發揮商業銀行自身的優勢，參與當地基礎設施建設中，實現商業銀行、政府以及企業的共贏，而且可以提高自身的市場地位及形象，進一步拓展自身的業務范圍，提升市場份額。當地中型企業有政府作為合作方，較易取得貸款，同時促進當地經濟發展。

（二）提高商業銀行風險防范水平

PPP模式下，政府除了是管理者的身份，還是項目的監督者和合作者。在整個PPP項目建設過程中，政府、銀行與企業共同承擔項目風險。對商業銀行而言，政府的全方位、深度的參與，極大降低了商業銀行單方面的信貸風險，確保項目的順利實施。此外，政府、商業銀行和企業在PPP項目中都有共同的利益訴求，可以有效降低政策不連貫所帶來的政策風險、法律風險等。

（三）增加商業銀行整體收益

欠發達地區的PPP項目多為交通、基礎設施建設等領域，是城市經濟發展的基礎。商業銀行不僅可以為這些項目提供項目貸款、工程保函等服務，還可以為項目提供顧問咨詢、理財資金投資和現金管理等其他服務，打造更加全面、綜合的PPP項目服務，為商業銀行增加整體收益提供了廣闊的發展空間和巨大的潛力。PPP模式下，商業銀行可以加強主動性，轉變觀念和改變自身定位，開發融資融信業務，把握好時機，積極拓展中間業務收入，為商業銀行尋求新的利潤點。

二、商業銀行參與PPP模式存在的問題

（一）相關法律體系和機制不健全

目前，我國正在大力推行PPP項目，但相對應的法律法規未頒發，主要的法律依據仍然是《合同法》和《特許經營法》。國家相關部門針對PPP模式出臺了大體的規范指導意見和操作指南，地方政府依此頒發相關通知和意見，但兩個層次之間差異性較大，存在未明確指出具體運營的所有方面。這樣的背景下，商業銀行和企業難以通過法律途徑得到有效保障。特許經營權無法確保投資人或運營主體獲得土地使用權；實施主體在整個項目生命周期內無法完全取得資產所有權，相關權益歸屬不明確等因素制約項目的融資能力。政府與銀行、企業之間的協商談判機制不完善，退出機制不健全，這些方面在一定程度上都會影響商業銀行和企業參與PPP項目的積極性。運營模式不成熟，作為參與方的商業銀行對其也缺乏系統認識和實踐經驗，所以符合銀行貸款條件、可供選擇的項目就相對較少。

（二）缺乏成熟的PPP項目運營模式

PPP項目多為基礎設施建設、周期較長，導致合同變數較大，風險一直貫穿于項目的建設全過程。大多數的PPP項目是近兩三年來才慢慢興起，處于開始階段，缺乏成熟有效的運營模式。政府成立項目進行招標，企業競標成功后與政府成立對應的公司或項目小組，擁有注冊資金或其他股東。在項目實施期初，一般為施工方自行墊資或企業拿出注冊資金開始施工，在施工的同時向商業銀行申請貸款。項目參與的三方之間尚未形成風險分擔機制、缺乏合理的定價機制。例如，有些地方政府在項目中推卸責任，將所有風險由企業和商業銀行承擔。同時，有些政府為了吸引資金和提高政績，承諾企業高收益、較長特許經營權等，未進行全面調查就開始實施，導致后期項目不了了之的現象。

（三）PPP項目風險與收益不成比例

PPP項目大多具有公益和公共性質，因此整體投資回報率較低，僅僅靠項目現金流較難覆蓋融資成本，這也是商業銀行在發放貸款時主要考慮的因素。一方面，項目現金流的估算受政府政策不確定性影響較大，導致項目較大的不確定性，限制企業和商業銀行的參與程度。另一方面，PPP項目的融資主體是專門成立的項目小組或公司，并不是企業和政府本身，使得項目本身的抵押質押條件較差。政府雖然是參與方和管理監督者，但不提供擔保，導致項目的整體風險加大。在此情況下，大多數的商業銀行在進行PPP項目時，仍在持觀望和考察態度。例如，截止目前為止，湘西地區仍未有商業銀行正式發放一筆PPP項目貸款。

三、商業銀行參與PPP模式的發展戰略

（一）加強對項目整體的評估評價能力

第一，商業銀行應該加強對未來現金流的預測能力。PPP模式依托項目發起融資，償還貸款基本只以項目未來現金流為保障。因此，銀行在選擇合適的項目時，要特別加強對項目盈利能力和償債能力進行全面和科學的分析，確保項目的未來現金流能足以覆蓋貸款本息，同時加強資金監管，開立監管專戶，確保項目收益優先由于償還銀行貸款。第二，商業銀行應更加關注項目本身的內容，比如說合同條款約定、政府和社會資本雙方的責任等。同時，商業銀行可以和專業的評估項目公司合作，對項目的收費機制、市場風險和經營風險等進行評估，根據評估結果選擇合適的項目。最后，完善PPP項目合約談判和風險分擔機制。在簽訂項目合約時，應明確商業銀行參與合約談判和風險分擔的權利。

（二）全面加強風險檢測和控制體系

PPP項目中，商業銀行面對現金流量大和項目周期長等一系列的風險挑戰，應該積極建立專門的風險預防和管理體制。首先，在放貸之前對項目和企業進行充分調查。商業銀行在選擇合作的PPP項目時，必須將項目的相關行業和區域、項目參與方的財務能力和營運管理能力等方面納入貸前調查的范圍，并對發展前景和自身實力進行測量評估，根據評估結果，優先考慮國家和當地政府重點扶持的項目，傾向于與實力雄厚、信用等級高的企業合作。其次，在貸款期間進行實時監管。從PPP項目的特殊組織模式角度出發，建立一系列完整的針對政府、企業和PPP項目的風險識別、計量、監測和控制體系，借助風險因素指標和評估模型進行計量和評估風險，分析主要風險點。一旦出現問題，商業銀行將相應啟動風險管理方案。最后，在貸款后進行相應的緩釋措施。PPP項目主要的融資方式是以項目本身資產作為抵押，以未來現金流作為還款保障。這代表著商業銀行對項目發起人具有有限追索權，對其他資產甚至沒有追索權，所以商業銀行應當采取相關風險緩釋措施，比如落實抵押物品，包括土地和在建工程、收費權質押等；選擇合適的擔保公司，包括項目公司提供完工保證等。

（三）加強復合型專業人才建設

PPP項目的系統工程中，不管是商業銀行對政府政策導向的專業把控，還是商業銀行為項目提供的咨詢、管理、工程保函等綜合金融服務，或者是商業銀行對PPP項目的貸前調查、貸時監管、貸后緩釋的全過程風險防控體系，這些都需要一批具備財務、金融、法律、計算機等專業知識的復合型人才。因此，商業銀行應加強人力資源建設，培養優秀的專業人才，充實人才隊伍。同時，可以通過以下兩方面來實現。一方面著重內部的員工培養，商業銀行可針對PPP項目所需要的人才制定一系列的培訓計劃，采取晉升、薪酬和精神激勵等措施，促進員工學習的積極性，從而提高專業人才的競爭力。另一方面加強外部學習和交流，英國等國家早在20世紀90年代年運用PPP項目，積累豐富經驗。商業銀行可以委派員工到國外商業銀行進行理論學習和參與實踐，通過學習先進理論和成功經驗來開展自身商業銀行PPP項目業務的研究，提高業務水平。

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作者簡介：李永超（1988-），男，湖南張家界人，碩士，吉首大學商學院研究生，主要從事少數民族經濟學研究。

馬潔晶（1988-），女，湖南張家界人，碩士，吉首大學商學院講師，主要從事財務管理研究。