供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略框架設計研究

程子騰++高峰

摘要：土地宏觀調(diào)控作為政府調(diào)控土地資源配置、土地利用方式和土地市場運行的一種重要手段，在推進供給側(cè)結構性改革中具有重要作用。詮釋土地宏觀調(diào)控在供給側(cè)結構性改革中的內(nèi)涵，構建供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略框架，有助于我們在新的發(fā)展時期以全新的視角思考如何對土地宏觀調(diào)控進行改進和完善，從而滿足推進供給側(cè)結構性改革的需要，服務經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)的大局。

關鍵詞：供給側(cè);土地宏觀調(diào)控;戰(zhàn)略;設計

一、 引言

供給側(cè)結構性改革意味著國家宏觀政策的重大調(diào)整，旨在調(diào)整經(jīng)濟結構，增加供給有效性，實現(xiàn)要素最優(yōu)配置，注重經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效率。在面臨高產(chǎn)能、高庫存、高杠桿、高成本等存量矛盾的情況下，只有通過供給側(cè)結構性改革，有針對性地解決這些問題，才能為國民經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展鋪平道路。供給側(cè)結構性改革是希望通過改革實現(xiàn)經(jīng)濟結構的調(diào)整和優(yōu)化，從而避免潛在增速的大幅下行，不僅是從要素領域?qū)κ藢萌腥珪叭嫔罨母铩毕嚓P內(nèi)容的延伸和聚焦，還是適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的創(chuàng)新之舉。對于土地宏觀調(diào)控來說，發(fā)揮其在供給側(cè)結構性改革中的基礎性作用，要注重提升土地宏觀調(diào)控政策制定和實施管理的科學化水平，確保社會經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。

二、 土地宏觀調(diào)控在供給側(cè)結構性改革中的內(nèi)涵

土地宏觀調(diào)控實質(zhì)上就是國家以土地作為調(diào)控經(jīng)濟運行的措施和政策，對經(jīng)濟運行狀態(tài)和經(jīng)濟關系進行干預和調(diào)整，把微觀經(jīng)濟活動納入國民經(jīng)濟宏觀發(fā)展軌道，及時糾正經(jīng)濟運行中的偏離宏觀目標的傾向，屬于供給側(cè)結構性改革的基礎性環(huán)節(jié)。土地宏觀調(diào)控集中體現(xiàn)了土地政策參與宏觀調(diào)控的國家意志，通過優(yōu)化土地利用結構與布局，對土地的數(shù)量結構、空間結構和產(chǎn)業(yè)結構進行統(tǒng)籌優(yōu)化，從而實現(xiàn)社會各方利益在空間上的集合和再分配，實現(xiàn)土地、資本、勞動、技術創(chuàng)新等要素的優(yōu)化整合，實現(xiàn)公平基礎上的土地可持續(xù)利用，更好地促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。從土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結構性改革視角來看，就是要積極適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的客觀規(guī)律，增強規(guī)劃的前瞻性和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，處理好政府主導規(guī)劃與資源市場化配置的關系，加強規(guī)劃的制度供給，從而實現(xiàn)市場經(jīng)濟環(huán)境下對土地資源的優(yōu)化配置。

三、 供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略框架設計

戰(zhàn)略框架設計如圖1所示。

1. 供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略背景。

（1）經(jīng)濟新常態(tài)背景。2011年中國經(jīng)濟總量雖然已經(jīng)居于世界第二位，但已不復過去30多年平均10%左右的GDP增速水平，經(jīng)濟增長動力不足與經(jīng)濟下行壓力并存，經(jīng)濟發(fā)展方式面臨從粗放型增長轉(zhuǎn)向集約高效型增長轉(zhuǎn)變，可以說，中國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型已然對土地政策提出了更高的要求，因此，需要把握經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟服務化、社會信息化、人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)高端化與發(fā)展低碳化的發(fā)展趨勢，加快推進土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結構性改革，主動適應經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展要求，為穩(wěn)增長提供基礎保障。

（2）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景。2014年底中央經(jīng)濟工作會議提出“優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局”，重點實施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略，為經(jīng)濟新常態(tài)提供了新的戰(zhàn)略支撐，也為供給側(cè)結構性改革提供了新的增長點，將成為推動中國經(jīng)濟中長期增長的主要力量，有利于區(qū)域間優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新的區(qū)域經(jīng)濟格局，對供給側(cè)結構性改革具有重要的現(xiàn)實意義。對此，需要完善相關領域的制度供給，相應地調(diào)整供地政策，加強區(qū)域間的新興產(chǎn)業(yè)用地保障和公共基礎設施建設的規(guī)劃引導，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)健康可持續(xù)發(fā)展。

（3）新型城鎮(zhèn)化背景。針對我國新型城鎮(zhèn)化建設中存在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進展緩慢、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高和對擴大內(nèi)需的主動力作用未充分發(fā)揮等問題，2016年2月，國務院出臺了關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見，指出新型城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。因此，要以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群建設為主要載體，把握新常態(tài)下的土地資源供需形勢，通過土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結構性改革提高資源配置有效性，積極穩(wěn)妥推進中國特色的城鎮(zhèn)化道路。

（4）國土制度改革背景。十八屆三中全會中涉及土地管理制度改革的內(nèi)容主要涉及“正確處理政府與市場的關系、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、深化生態(tài)文明體制、賦予農(nóng)民更多土地財產(chǎn)權利以及健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度”這五個方面。對于土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結構性改革來講，就是要主動適應市場化配置資源的新形勢要求，統(tǒng)籌考量土地利用開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護的關系，在增加規(guī)劃制度供給的同時嚴格規(guī)劃管控和用途管制，通過改革創(chuàng)新把握土地供給的數(shù)量、質(zhì)量和時序要求，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領作用。

2. 供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控原則。

（1）服務大局原則。土地宏觀調(diào)控屬于國土資源管理的基礎性工作，必須將土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結構性改革與 “三去一降一補”的總體要求深度融合，與國土資源改革的各項任務緊密結合，主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，不斷提高土地宏觀調(diào)控的統(tǒng)籌管控能力。

（2）超前謀劃原則。超前謀劃就是要處理好土地宏觀調(diào)控短期與長期目標的關系，通過宏觀調(diào)控引導資源優(yōu)化配置，促進經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、效益和可持續(xù)性的有機統(tǒng)一。從短期來看就是要積極落實“三去一降一補”的總體要求;從長期來看要立足于未來，逐步實現(xiàn)規(guī)劃藍圖的發(fā)展內(nèi)容。

（3）節(jié)約集約原則。國土資源節(jié)約集約利用是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的必然選擇，也是促進供給側(cè)結構性改革的重要舉措。因此，土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結構性改革要通過土地利用結構調(diào)整和布局優(yōu)化、土地綜合整治和土地內(nèi)涵挖潛等措施，促進土地利用綜合化、減量化、集約化，為經(jīng)濟社會健康發(fā)展提供支撐。

（4）改革創(chuàng)新原則。土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結構性改革的根本出路在于改革創(chuàng)新，土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結構性改革要要圍繞加快職能轉(zhuǎn)變，推動土地宏觀調(diào)控相關審批事項整合，同時并積極開展“多規(guī)”試點，促進相關規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)，構建空間規(guī)劃體系，為供給側(cè)結構性改革奠定可操作、便實施的規(guī)劃基礎。

3. 供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略功能。

（1）宏觀調(diào)控功能。土地的宏觀調(diào)控功能體現(xiàn)在通過嚴格規(guī)劃管控和用途管制，在增加規(guī)劃制度供給的同時處理好國土資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護的關系，同時遵循市場價值規(guī)律和供求關系的變化，為資源優(yōu)化配置、土地利用結構和布局調(diào)整提供規(guī)劃保障。

（2）規(guī)劃引導功能。土地宏觀調(diào)控的引導功能體現(xiàn)在注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，總體把握規(guī)劃的宏觀性、空間性和綜合性特征，促進土地利用結構的調(diào)整和優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的數(shù)量、空間和時序要求有機結合，同時守住基本農(nóng)田以及生態(tài)保護兩條紅線，以實現(xiàn)供給側(cè)結構性改革中的人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（3）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌功能。土地宏觀調(diào)控的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌功能體現(xiàn)在通過保障城鄉(xiāng)建設合理用地需求，在綜合考慮生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地需求的情況下，促進土地在城鄉(xiāng)實現(xiàn)結構優(yōu)化、合理布局、效率提高和空間釋放。同時，進一步完善基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地宏觀調(diào)控制度，促進城鄉(xiāng)土地要素能進行合理的流動。

（4）創(chuàng)新驅(qū)動功能。土地宏觀調(diào)控的創(chuàng)新驅(qū)動功能體現(xiàn)在通過創(chuàng)新激發(fā)需求進而促進有效供給，通過改革創(chuàng)新把握土地供給的數(shù)量、質(zhì)量和時序要求，實行規(guī)劃和管理創(chuàng)新，促進合理用地、人口資源疏解、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和城市功能提升，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，為供給側(cè)結構性改革的順利實施奠定基礎。

4. 供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略目標。

（1）具有前瞻性的未來型戰(zhàn)略目標。土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結構性改革的目標側(cè)重于對未來土地利用的引導，其本質(zhì)是前瞻性的未來型規(guī)劃。必然要立意于未來才能體現(xiàn)規(guī)劃的價值和主導地位。改革目標和規(guī)劃藍圖的實現(xiàn)是一個長期的動態(tài)過程，要通過與時俱進的動態(tài)調(diào)整，逐步實現(xiàn)最終的宏觀規(guī)劃目標。

（2）具有彈性的開放型戰(zhàn)略目標。土地宏觀調(diào)控作為一個開放型的戰(zhàn)略，必須從區(qū)域性的宏觀戰(zhàn)略視角統(tǒng)籌考慮系統(tǒng)內(nèi)外的能量、物質(zhì)、信息和價值的交換和變化規(guī)律，需要具有一定的彈性，才能做出科學的供給側(cè)結構性改革決策，才能在供給側(cè)結構性改革中發(fā)揮土地宏觀調(diào)控的動態(tài)指導性。

（3）具有導向性的資源兼資產(chǎn)型戰(zhàn)略目標。供給側(cè)結構性改革中的地域目標不盡相同，在市場經(jīng)濟條件下，要兼顧土地作為資源的自然屬性和土地作為資產(chǎn)的社會經(jīng)濟屬性，要統(tǒng)籌考慮土地的“資源型”兼“資產(chǎn)型”特點，合理地配置好資源，實現(xiàn)土地利用綜合效益的最大化。

（4）具有市場性的調(diào)控型戰(zhàn)略目標。市場調(diào)配資源是市場經(jīng)濟的主要特點，但市場存在一定盲目性，在經(jīng)濟下行壓力過大時，通過增加有效土地供給、刺激土地需求以適當提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和速度，反之則減少土地供給量抑制土地需求以調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展步伐，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的動態(tài)要求引導用地需求預期。

5. 供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略任務。

（1）向可持續(xù)的土地宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)型?？沙掷m(xù)的土地利用是土地宏觀調(diào)控需要考慮的內(nèi)容，應做到土地資源配置方向應與及經(jīng)濟社會發(fā)展方向相一致，土地資源配置質(zhì)量應與濟可行性、生產(chǎn)穩(wěn)定性、生態(tài)保護性、社會可接受性的綜合匹配程度相一致，土地資源配置時序應與土地開發(fā)利用的時序相一致，土地資源配置區(qū)域應與地區(qū)的資源稟賦特點相一致。

（2）向市場配置資源的土地宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)型。土地宏觀調(diào)控作為政府干預土地利用的手段，應處理好政府規(guī)劃與市場的關系，將政府宏觀調(diào)控和市場配置資源有機結合，使市場在資源配置中起決定性作用的同時發(fā)揮好政府的宏觀引導作用，在土地資源配置中滿足供給側(cè)結構性改革對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的要求，發(fā)揮著調(diào)節(jié)供給與需求的紐帶作用。

（3）向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)型。土地宏觀調(diào)控是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的抓手和平臺，要打破城鄉(xiāng)二元結構，形成促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的機制。通過土地利用空間布局整合和利用結構調(diào)整，提高土地增值收益分配，釋放供給側(cè)結構性改革潛力，促進土地利用在規(guī)劃分配過程中不斷優(yōu)化結構，實現(xiàn)可持續(xù)利用。

（4）向多規(guī)融合的土地宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)型?！岸嘁?guī)融合”是基于社會經(jīng)濟發(fā)展整體目標一致性和協(xié)調(diào)性的考慮，是適應經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展要求，推進供給側(cè)結構性改革的創(chuàng)新舉措。必須通過探索跨區(qū)域的統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)同管控機制，實現(xiàn)功能聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)對接和區(qū)域一體化發(fā)展，最終建立統(tǒng)一、高效、可持續(xù)的空間規(guī)劃體系。

6. 供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略措施。

（1）強化土地規(guī)劃管控，促進土地利用結構優(yōu)化。進一步強化土地利用規(guī)劃管理和用途管制，保護耕地和基本農(nóng)田，加大生態(tài)空間建設力度，控制新增建設用地規(guī)模，促進土地利用結構的調(diào)整和優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的數(shù)量、空間和時序要求有機結合，以土地宏觀調(diào)控為“底盤”，支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。

（2）加強土地綜合整治，推進土地節(jié)約與合理利用。促進區(qū)域土地綜合整治，統(tǒng)籌資源開發(fā)與環(huán)境保護，促進土地節(jié)約集約利用，提升資源環(huán)境承載能力，加強“山、水、林、田、湖”生態(tài)一體化治理，進一步推進城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)更新工程、低效用地再開發(fā)，提高土地對經(jīng)濟社會發(fā)展的持續(xù)保障能力。

（3）積極推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，構建統(tǒng)一建設用地市場。優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地和城市建設用地的供應數(shù)量、空間與時間關系，實行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，在符合規(guī)劃和用途管制前提下盤活農(nóng)村集體建設用地，建立統(tǒng)一的建設用地指標交易市場，積極推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（4）釋放土地改革紅利，提高土地市場化配置程度。提高土地資源的市場化配置程度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地政策，創(chuàng)新土地供應方式，合理提高農(nóng)民個人收益，消除土地價格扭曲，探索征地與農(nóng)轉(zhuǎn)用審批實質(zhì)性分離的制度設計，優(yōu)化審批程序，降低土地使用成本，激發(fā)市場創(chuàng)新活力。

四、 結論

土地宏觀調(diào)控作為政府宏觀調(diào)控土地資源配置、土地利用方式和土地市場運行的重要手段，在供給側(cè)結構性改革中具有重要作用。對土地宏觀調(diào)控供給側(cè)結構性改革的認識，是推動供給側(cè)結構性改革必不可少的基礎性環(huán)節(jié)，對供給側(cè)結構性改革認識模糊，就會使土地宏觀調(diào)控浮于形式，起不到助力供給側(cè)結構性改革、促進經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展的目的。本文對供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控內(nèi)涵進行了詮釋，并從背景、原則、功能、目標、任務以及措施這6個方面構建了供給側(cè)結構性改革中的土地宏觀調(diào)控戰(zhàn)略框架，并對框架內(nèi)容進行了闡述，有助于我們在新的時期以全新的視角思考如何對土地宏觀調(diào)控進行改進和完善，從而滿足推進供給側(cè)結構性改革的需要，服務經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)的大局。

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基金項目：中國人民大學公共管理學院研究生科學研究基金項目資助“非首都功能疏解的用地規(guī)劃統(tǒng)籌研究”（項目號：2015016）。

作者簡介：程子騰（1988-），男，漢族，湖北省荊州市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟與公共管理、土地經(jīng)濟與政策;高峰（1965-），女，漢族，湖北省宜昌市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為土地經(jīng)濟與政策。

收稿日期：2017-04-10。