推動農業“走出去”服務國內農業供給側結構性改革

劉蘭++崔民選

摘要：隨著中國經濟進入“新常態”，在增長速度回落、增長動力轉型的背后，是經濟結構、體制政策環境的又一次重大轉型。這一轉型能否順利實現，在很大程度上取決于長期以來存在的“供需錯配”現象能否得到根本性解決。供給側結構性改革在這一宏觀背景下應運而生。作為結構性改革的一部分，農業供給側結構性改革也被提上議事日程。正是在上述背景下，文章思考如何通過實施農業“走出去”戰略來推動農業的供給側改革。

關鍵詞：農業；供給側改革；“走出去”

一、 供給側結構性改革的含義

1. 供給側結構性改革提出的背景。危機往往孕育著生機。2008年金融危機席卷了世界各主要經濟體，金融機構破產、失業率飆升、實體經濟不振、債務危機頻發，危機給全球化也帶來了陰影，貿易保護主義公然抬頭，開放、合作的大趨勢受到保守、封閉心態的影響。在這種情況下，對政策的反思、對經濟學理論的質疑、對改革的呼聲，引發了學術界和決策層的大量討論。危機前以“需求調控”為核心的理論框架和政策措施面臨著來自實踐的嚴肅挑戰，供給管理和供給側結構性改革逐漸成為核心詞匯，并迅速從理論探討走向實際行動。

從大的背景來看，全球經濟增長自2008年金融危機以來的深刻變化是供給側改革理論提出的國際背景，危機爆發后，全球主要經濟體結束了“大穩定”的“舊常態”，進入了低速增長、結構性問題突出的“新常態”（馮志峰，2016）。從國內經濟環境來看，在經歷了三十多年的高速增長之后，各種結構性問題開始集中凸顯出來：勞動力成本不斷上升，資本邊際效率呈現下降趨勢，出口導向型增長不可持續，需求增速回落導致產能過剩現象更為嚴重，城鄉差距、地區差距現象仍未能顯著縮小。在國際國內雙重背景之下，推進去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的“三去一降一補”供給側結構性改革就成為一項迫在眉睫的任務。

2. 供給側結構性改革的內涵。市場過程是由需求側和供給側雙重力量共同決定的，市場價格變化是兩種力量博弈的結果，偏廢任何一方都會導致結構性不平衡。從政策維度看，需求管理政策與供給管理政策的政策工具有很大區別，前者主要以財政政策和貨幣政策等刺激性手段為主，直接影響市場運行的過程和結果，而后者則假定市場力量可以通過自動調節而達到潛在產出水平，簡而言之，需求管理政策認為市場不能自動出清，因而需要采取一定的刺激政策使市場達到出清狀態，而供給管理政策認為市場力量的動態變化可以實現出清，經濟增長的關鍵因素是生產率的不斷提高。

供給側結構性改革的內涵不是否定需求的作用，也不是否定在特定時期推出刺激性政策的必要性，其實質是糾正“供需錯配”的現象。

“供需錯配”在現階段的主要表現是：隨著經濟增長帶來的人均收入的不斷提高，需求側結構發生了重大變化，而供給側則未能及時回應這種變化，致使一方面廣大民眾的消費需求不能得到有效滿足，另一方面又存在著嚴重的產能過剩現象。國際經驗表明，當人均GDP超過3 000美元后，普通民眾的消費開始從“小康型”向“享受型”轉變，而人均GDP超過6 000美元以后，民眾的消費則進一步由“享受型”向“休閑型”升級（江小國、洪功翔，2016）。2015年，中國人均GDP已經接近8 000美元，2016年的人均GDP必定超越這一數字，根據其他國家經驗，中國也將迅速實現消費升級。然而，由于供給側的結構性變化十分緩慢，上述消費升級被嚴重抑制，以至于出現了國人出國購物的熱潮。

當前經濟增長減速在一定程度上源于外需的疲軟，但更深刻的因素是國內供需結構的不匹配。一方面是推動消費升級的相關產品的供給數量不足、質量不高，另一方面許多公共物品或準公共物品的供給成本太高，比如醫療、教育等。供給側結構性改革的本質就是要改變這種“供需錯配”的現象，消除阻礙中國經濟增長的障礙，不斷提高人民的生活水平。

3. 農業供給側結構性改革。供給側結構性改革是一個長期任務，也是一個涉及各個行業、各個領域的全方位的整體戰略部署。在2015年12月召開的中央農村工作會議以及2016年1月的中央“一號文件”中都明確指出，要積極推進農業供給側結構性改革。2016年“兩會”期間，習近平總書記在參加湖南代表團審議時指出：新形勢下我國農業發展的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，推進農業供給側結構性改革是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。

與其他存在過剩產能的行業類似，我國農業中的“供需錯配”現象也比較嚴重，許多農產品的供給不能及時適應消費需求的變化，以奶粉為例，國內消費者對奶粉的質量、品牌不斷提出更高的要求，而國內企業卻很難適應這種需求變化，再比如，我國玉米產量遠遠超過需求水平，而大豆則長期需要大量進口。這種供需結構的失衡不僅不利于農民收入的增加，同時也將影響農業的可持續發展，并最終影響中國的城市化進程。

二、 實施農業“走出去”戰略的必要性

中國三十多年的經濟社會發展驗證了一條真理：國內改革必須與對外開放結合起來。推進供給側改革也不例外，一方面要進行內部改革：改革要素市場、金融市場，發揮市場在資源配置中的基礎性作用；另一方面也要實施“走出去”戰略，通過產業與空間的騰挪，推動供給側的結構性改革。

通過“走出去”戰略來推動供給側結構性改革，已經被多個國家的發展經驗所驗證。許多發達國家都經歷過產能過剩的階段，為化解產能過剩、推動經濟增長，各國都將促進出口、產業轉移等作為重要手段來解決這一問題，比如二戰期間，隨著美國工業產量的迅速增長，產能過剩問題十分嚴重，為消化過剩產能，美國國會于1948年通過了《對外援助法案》，啟動“馬歇爾計劃”，這一計劃一方面援助了歐洲的經濟建設，同時也解決了美國國內嚴重的產能過剩問題，類似的還有德國和日本（徐則榮和宋秀娜，2016）。

早在1995年，中國農業就已經開始出現了“走出去”的構想和行動，2007年的中央1號文件正式將農業“走出去”作為一項國家戰略提到議事日程上來。農業“走出去”戰略是國家整體“走出去”戰略的重要組成部分，關系到國家糧食安全、農業資源環境保護、提高農業的國際競爭力等重要問題。

首先是糧食安全問題。需求增長迅速，供給增長緩慢，導致中國糧食的自給水平不斷下降。目前，中國的糧食總需求為6億噸，預計2020年會達到6.7億噸，2030年達到7億噸，相比之下，糧食總產量的增速將遠遠低于需求的增速，預計在2020年為5.68億噸，2030年為5.63億噸。2008年中國糧食自給率已經低于95%的既定目標，2012年糧食自給率更是下降到88%（黃季焜，2013），未來的自給水平可能會進一步下降，黃季焜等（2012）預測中國糧食自給率在2020年和2030年將分別下降到87%和84%。正是基于糧食安全問題的考慮，中央才提出了農業“走出去”的發展戰略。

其次是日益收緊的農業資源約束條件。中國的糧食產量逐年遞增，但在產量迅速增長的背后是不堪重負的農業資源環境：包括旱地、山地在內的土地的過度開墾，超過聯合國糧農組織標準兩倍的化肥使用量，以及嚴重的農業污染問題（倪國華等，2014）。隨著人口的進一步增長以及城市化進程的加快，對糧食的需求還將進一步上升，如果不能及時開展“走出去”戰略，那么已經不堪重負的農業資源環境則有走向崩潰的危險。

第三，實施農業“走出去”戰略，是中國農業在更高層次上參與國際競爭與合作、提高中國農業企業在國際市場上競爭力的必要舉措。眾所周知，跨國公司在經濟全球化中起著核心作用，許多農業跨國企業不僅在農業國際貿易談判中發揮著重要作用，而且能夠影響投資母國和東道國的農業政策（陳偉，2012）。面對這種情況，中國的農業必須積極地“走出去”，參與競爭，主動合作，一方面拓展自身的市場空間，另一方面提升中國農業的效率和競爭力。

三、 農業“走出去”戰略的路徑選擇

世界各國經驗表明，“走出去”戰略可以帶來可觀的收益，但同時也面臨著各種風險因素，甚至會對母國經濟造成不利影響。比如，日本20世紀80年代前后的對外直接投資導致其國內經濟出現了“空心化”的現象，進而導致政府稅收、國內就業機會以及居民收入下降，而英國早年以政府為主導的“走出去”戰略則嚴重損害了企業家精神的發揮（華民，2016）。因此，為使“走出去”戰略取得預期成果，必須要在深入了解行業發展狀況、國情差異等因素基礎上選擇恰當的發展路徑。對于中國農業的“走出去”戰略來說，筆者認為，應該首先發展農產品貿易，然后積極與其他國家展開合作，待積累了一定的技術、經驗和規模之后，再展開農業對外直接投資。也就是說，應該遵循“先產品、后生產要素”的順序推動農業“走出去”戰略。

1. 農產品貿易。目前我國農產品生產結構不合理，部分農產品生產過剩，而有些農產品則對進口依賴程度較高。為推動農業供給側結構性改革，應當首先推動過剩農產品的出口，而這需要政府予以補貼支持。縱觀世界各發達國家，往往對農業產品給予大量補貼。根據OECD相關統計資料，2009年美國政府給予農業的補貼占其農業生產總值的10.7%，歐盟則達到28.6%，加拿大、日本、韓國、瑞士、挪威的這一比重分別為22%、51%、54%、92、101%（尹成杰，2010）。

可以說，正是這些國家巨額的農業補貼降低了生產成本，提高了其農業企業在國際市場上的競爭力，進而提高了這些國家農業企業的規模、研發能力和技術水平。如何使中國農產品，尤其是過剩的農產品走向國際市場，是中國農業“走出去”的第一步，也是推動農業供給側結構性改革的重要一步。

2. 國際合作。采取國際合作的方式推動農業“走出去”戰略，可以減少與其他國家的摩擦，在共享收益的同時降低風險。通過合作可以獲得如下收益：（1）合作有利于雙邊或多邊農業談判的推進；（2）合作可以實現資源的優勢互補，在某些要素稟賦不具備的情況下使中國農業可以參與國際競爭；（3）合作有利于控制“走出去”的風險，尤其是在政治風險比較高的國家進行對外直接投資，如果與投資目的國的企業建立起合作伙伴關系，那么政治風險將大大降低。

推動農業“走出去”是一個長期任務，不能以急功近利的心態展開對外直接投資，應當首先與投資目的國建立起穩定的合作關系，深入了解投資目的國的社會、經濟、文化背景，深入了解其農業的發展狀況，然后才能穩步推進。

3. 直接投資。對外直接投資具有規避貿易壁壘、利用國外生產要素和原材料市場、吸收先進技術和管理經驗、開拓新的市場等多重特點，但影響對外直接投資的因素也錯綜復雜，收益同風險并存。

正因為對外直接投資的復雜特點，中國農業“走出去”戰略才不能盲目擴大對外投資的規模。這與目前大部分“走出去”企業的規模較小的事實是一致的。隨著“走出去”步伐的加快，投資規模的增長，中國農業企業將會遇到更多的問題，而這就需要政府及相關機構的大力支持。為此，政府應該提供多方面的支持，一方面，各個公共部門為農業企業提供必要的政治保障，避免政治和社會風險；另一方面，由于農業“走出去”具有投資量規模大、周期長、風險高等特點，政府應為農業企業提供信貸、稅收以及保險等方面的金融支持（王婷，2013）。

四、 農業“走出去”戰略面臨的挑戰

從理論上講，實施“走出去”戰略的企業應該先經歷出口學習，而后進行對外直接投資；其次，企業應該具備一定的競爭優勢，比如技術優勢、專利等；再次，實施“走出去”戰略的應該發揮國有企業在農業企業“走出去”的主體作用，同時大力推動民營企業開展對外合作，加快民營企業走出去的步伐。如果不具備一定的條件，那么“走出去”戰略往往會付出慘痛的代價。

從實施“走出去”戰略所需要的條件來看，中國農業企業面臨著如下幾個方面的挑戰：（1）國際政治環境不利。隨著中國國力的增強、國際影響力的提高，一些針對中國的不利輿論甚囂塵上，而這些輿論將大大影響中國企業的“走出去”行為；（2）自身技術水平不高。首先是缺乏復合型國際人才，“走出去”戰略涉及國際經濟、金融、法律、文化等多個領域，需要一支復合型人才隊伍，而現階段我國絕大多數企業尚不具備這一條件；其次是許多農業企業尚未建立起完整的自主技術研發體系，“走出去”的層次很低（徐雪高、張振，2015）；（3）對外投資主體規模較小導致抗風險能力差。目前我國境外農業企業往往為中小型企業，缺乏大型企業、龍頭企業的參與，抗風險能力很差；（4）國外跨國公司的不當競爭。當前農業國際化中的一個顯著特征就是，農業跨國企業的主導作用日益增強，一些跨國公司采取不正當競爭方式損害農業國際貿易的公平性，憑借其先進的技術優勢、規模優勢和壟斷地位，阻礙其他國家對外直接投資的正常展開（遠銅，2013）。

五、 政策建議

1. 繼續推動規模化經營。規模小、碎片化經營是制約中國農業生產率提高的重要障礙，也是中國農業“走出去”戰略開展多年之后規模仍然很小的重要原因。只有具備了一定的生產規模，農業生產中的分工才能得到進一步深化，研發活動、技術引進、人才培養等才能獲得發展的空間。這是推動農業“走出去”戰略的生產性前提條件。

2. 提高金融服務的支持力度。金融服務不足是導致中國農業“走出去”規模至今仍然比較小的重要原因之一。目前支持農業“走出去”的金融服務仍然存在著支持力度較弱、股權融資形式較少、出口信用保險發展滯后、匯兌結算限制較多等問題（張晨，2015），為此，應該以政策性金融為先導，以金融創新為重要方式，構建一個多層次、多渠道、廣覆蓋的金融支持體系，這是推動農業“走出去”戰略的資本條件。

3. 政府為農業“走出去”提供制度保障。農業“走出去”戰略需要政府和相關機構的大力支持。一方面為農業企業走出提供各種優惠政策，另一方面也要為企業提供政治保障，比如與其他國家簽訂農業合作協議，發揮中國駐外機構的協調作用，使“走出去”的企業避免投資的政治風險和社會風險。這是推動農業“走出去”戰略的制度條件。

4. 培養農業跨國經營人才。“走出去”戰略對跨國經營人才提出了較高要求，不僅要精通語言、文化，同時還要懂經營、懂技術、懂管理。由于農業企業開展“走出去”活動的時間尚短、規模不大，因此尚未積累起足夠的人力資本，這將成為制約中國企業與其他農業跨國企業展開競爭的一重要因素。為此，中國農業企業應當秉持開放、學習的心態，一方面可以招聘海外經營人才，另一方面要積極培養內部人才，為開展“走出去”戰略奠定人才基礎。

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作者簡介：崔民選（1960-），男，漢族，山西省臨猗縣人，中國社科院工業經濟學博士，中國社會科學院工業經濟研究所副所長、研究員、博士生導師，研究方向為產業組織理論；劉蘭（1988-），女，漢族，湖北省松滋市人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向為政府政策、國民經濟、能源經濟學。

收稿日期：2017-03-17。