政府職能轉型與購買公共服務：起點、范圍、參與和制度考量

孫少芹++崔軍

摘要：政府購買公共服務成為推動政府整合經濟與社會轉變為社會整合經濟和政治的有力工具。在政府購買公共服務過程中堅持政府職能轉型的政治目標，主要體現在政府購買公共服務“購買什么”“誰來參與”“如何購買”三個方面。文章以政府職能轉型作為政府購買公共服務的起點，分別從范圍、參與主體和制度要素三個維度對政府購買公共服務進行研究，強調政府購買公共服務要堅持在政府職能轉型理念的指導下進行。

關鍵詞：政府職能轉型；政府購買公共服務；范圍；參與主體；制度要素

政府購買公共服務源于西方發達國家，主要以新公共管理理論、治理理論、公共產品理論和服務型政府理論等為主要理論基礎。政府購買公共服務是以契約責任關系重構公共服務相關主體之間的聯系，通過多重機制的對接實現不同供給機制的優勢互補，并以政府與社會雙引擎帶動社會公共服務供給。政府購買公共服務的意義眾多。轉變政府職能，提高政府效率和降低成本，促進財政體制改革，利于社會組織的發展壯大等，其中的根源性因素在于新公共管理理念指導下的政府職能轉變。在經濟體制改革和政治體制改革并重的今天，政府購買公共服務在社會事務治理中肩負轉變政府職能的重擔。

一、 政府購買公共服務的起點：政府職能轉型

1. 政府與市場的辯論。對政府與市場關系的討論始于古典經濟學時代。發展至今，政府與市場的關系形成了深厚的理論邏輯和歷史邏輯，已經成為我國深化改革，推動經濟體制運行模式轉變的唯一根本性路徑。

作為商品經濟最初萌芽的交換源于當時作為統治者的氏族首領的推動，古代地中海經濟區也是在國家經濟管制下，由統治者統一分配種子，指揮耕作和進行成果分配。政府控制經濟成為封建社會制度和經濟體制的基石。直至資本主義社會，政府才逐漸采用例如法律等方式間接控制經濟。1776年亞當·斯密所著《國民財富的性質和原因的研究》出版，提供了一套較為完整的自由主義經濟思想理論體系。1929年，由于自由市場經濟出現分配不公平和實際效率低下等缺陷，世界性經濟危機爆發。凱恩斯《就業、利息和貨幣通論》中倡導的國家干預經濟思想成為當時經濟發展的主導力量。經濟的一些根本性原因決定了市場缺陷和政府缺陷都難以避免，而單獨的市場或單獨的政府都不可能使其呈現出效率最佳的狀態，這使得國家干預開始追求“市場與政府的平衡”。從本質來看，強調國家干預或者主張市場自由并沒有完全絕對否認另一方，其爭執點在于誰更有效。因此簡單論大小并非處理政府與市場關系的重點，有效的政府或有效的市場乃至有效的政府與有效的市場共存才是這場曠世辯論的焦點。

2. 政府職能討論。根據現代化假說理論，社會組織和基層治理會隨著市場改革的推進而來，由此產生的民主化的壓力和挑戰促使政治轉型成為可能。中國當前漸進性的政府職能轉變過程是否能夠實現政府職能的再建構，抑或通過經濟體制改革中產生的利益多元化、資源分配多元化以及大眾權力意識重塑實現對政治壓力“倒逼”，從而實現公共部門的重構，抑或通過一場危機來打破愈加固化的非對等權力結構？實現政府職能轉變的方式和路徑熱議不衰，而就當前中國現狀而言，轉變政府職能的路徑主要有以下幾個方面：

政府職能轉變重在宏觀監管，而非放任自流。從市場與政府關系的歷史演變來看，政治權力組織經濟的產生發展。凱恩斯、林毅夫等都主張國家干預經濟，尤其在經濟危機時期。從當代經濟發展來看，政府通過法律和規章制度等間接而宏觀的手段對經濟進行了干預。受新公共管理理論、治理理論和服務型政府理念的影響下所進行的政府職能轉變必須警惕“懶政”和對經濟放任自流現象。

政府職能轉變需要重視社會各方力量參與，不能將其視為機械的“政府瘦身”和簡單的經濟去行政化。關于政府與市場的辯論長期遵循“二元論”，當代社會的社會組織、行業協會、企業乃至消費者都參與到經濟運行和管理中，逐漸成為潛在的經濟調節主體。

政府職能轉變應該堅守政府的職責和底線。政府轉變職能需要放權和抓責共行：堅守住“政府應該做的服務”，監管好“政府不應該做的服務”。正確合理的解決政府越位、錯位和缺位的問題；妥善處理地方利益與中央政策的沖突，為地方政府確定合理有益的地方職能，激發其履職的積極性；政府職能轉變并非簡單放權，而是需要全方位的調整配合。

3. 政府職能轉變的關鍵工具——政府購買公共服務。對于由全能型政府轉化而來的當代中國政府而言，處理政府與市場關系，堅持政府職能轉變，需要政府將部分公共服務適時適量的進行外包，即政府購買公共服務是政府職能轉變的關鍵工具。“將哪些公共服務向誰如何進行外包”成為衡量政府職能轉變成效的核心問題。“哪些公共服務”涉及政府購買公共服務的范圍界定；“向誰外包”涉及政府購買公共服務的參與者；“如何外包”涉及政府購買公共服務的制度考量。

美國行政法提出以“本質上政府的職能”作為外包服務的限制。“本質上政府的職能”只可描述而不可界定，并隨時間和社會發展而變化。但其核心為“與公共利益緊密聯系”，包含兩層含義：政府應該做的服務和政府不應該做的服務。具體描述應該視國家性質、社會發展階段和民眾訴求而定。對于當代中國而言，提供滿足民眾日益增長的物質文化需求的公共服務是政府的一項核心職能。公共服務種類繁多，需求層次不同，可以通過政府購買的方式進行供給；而基本公共服務涉及保障公民生存與發展的基本需求，應該由政府直接供給。

建國后，我國先后經歷了全能主義政府、經濟發展型政府和治理服務型政府。從政府包管國家一切，到政府強力干預經濟發展，再到政府反思“政府職能何在”，我國政府職能重經濟輕社會的失衡引起國家和公民之間利益不平衡，阻礙和諧社會的實現。市場經濟下政府職能應堅持提供公共物品和公共服務與調控宏觀經濟并重。政府發揮職能的方式由管理轉變為服務——服務市場主體和社會公民，其角色定位逐漸實現向合作共治治理者轉變。社會組織和企業可以成為政府有效的合作共治伙伴，通過政府向其購買公共服務改變政府原有的自供自管形象，實現政府角色轉換和政府職能轉型。

二、 政府購買公共服務的范圍考量

1. 英美德的購買范圍。

美國：從政府市場關系來看，美國是個強調市場作用的國家，公共服務的提供應該交由市場進行遴選。據薩瓦斯統計，美國公共服務購買范圍廣，種類多，至少有200種公共服務由市場競爭出的承包商進行提供。從政府職能理論來看，美國政府將政府職能分為政府固有職能和商業職能，意在區分由政府和市場分別提供的服務。但美國在政府購買公共服務過程中，逐漸突破二者界限，向政府固有職能滲透。

英國：1989年，英國政府頒布白皮書《關心人民》。其中，鼓勵地方政府采取競爭性投標制度向私營企業和社會組織購買社會服務領域，并在特定領域（如法律服務和其他市場不愿介入的服務）保留政府直接提供服務的傳統定位。相較于美國來說，英國政府購買公共服務的范圍較窄，界限較為清晰，保留了政府應直接履行的職能和義務，重視需要照顧的社會弱勢群體，利于福利社會的構建。

德國：根據德國聯邦憲法第33條第4款中“功能保留原則”，德國地方政府在購買社會公共服務方面十分保守謹慎。德國政府在負責提供法律保障、資金支持和質量監督的基礎上，支持非營利組織在市場化程度較高的領域進行購買活動。

美英德三國的政府購買服務范圍分別代表了世界上對待政府購買公共服務范圍的三種類型：無限購買，有限購買和有限理性購買。我國在經濟體制改革中，對政府購買公共服務范圍應該謹慎理性。無限的放開購買范圍或者保守的選擇原有的供給方式都不利于政府職能轉變。有效的政府購買公共服務具有大膽嘗試，小心求證，理性選擇，科學界定等特點。

2. 逆向購買現象。20世紀80年代～90年代，西方發達國家開始出現政府逆向購買公共服務的現象。逆向購買是指政府將之前外包給社會力量的公共服務項目收回由政府直接供給。逆向購買現象的出現有多種原因：社會力量提供服務質量差；政府成本升高；一些福利服務和公共安全問題受到民眾質疑。歸結來看，政府購買工作的制度性缺陷和社會環境變化是逆向購買的主因。我國政府購買公共服務尚未出現逆向購買現象，但西方經驗足以為鑒。政府購買公共服務的內容范疇須反復考證打磨，多輪考量，隨著經濟體制改革變化而做出調整。

3. 我國政府購買公共服務的范圍。我國政府購買公共服務起步晚于西方發達國家，這既是缺點也是優點。雖然落后，但是西方經驗及其現階段購買服務狀況為我們提供了理論和實踐的研究素材。我國政府購買公共服務現在處于探索擴展階段，充滿挑戰性和創新性，總體來看，要堅持以下兩點：

與政府職能轉型和公共產品分類相契合。政府職能有不同的劃分維度，本文涉及的政府職能主要是指在政府在經濟事務和社會事務治理中應履行的職能。政府職能轉型的重點在于明確合理劃分“政府應該直接提供的服務”與“可以進行外包的服務”。根據市場經濟的競爭性和逐利性，經濟事物中較多項目可以進行外包，社會事務中可以外包的項目要更加審慎，尤其涉及基本公共服務的福利救助、養老和應急項目等，應由政府直接提供。公共產品分為純公共產品和準公共產品。純公共產品具有較強的非競爭性、非排他性和非分割性，公益性強營利性差，須由政府直接提供；準公共物品的非競爭性和非排他性相對弱些，可以由政府適當購買。

理清購買界限，確定具體購買范圍。在公共服務提供中引入競爭機制能夠進行優勝劣汰，有利于提供更優的產品和服務，但競爭不能決斷出政府應該購買哪些公共服務。梳理政府在經濟社會事務治理中的職能，分別厘清適合政府購買事項和不適合政府購買事項，并據治理理念將社會力量引入準公共產品供給的領域中，同時堅持提供公益性強或與民生密切相關的服務。總體來看，政府要確保一定比例的公共服務由自己直接提供，也要確保利于政府職能轉型的部分公共服務由社會力量進行有效提供。

三、 政府購買公共服務的參與者

根據政府職能轉變要求和經濟體制改革中滋生的資源分配多元化和利益多元化，政府購買公共服務的參與者包括政府部門、社會力量和第三方評估機構。

1. 政府部門：購買主體。作為尋求政府職能轉變的主導者政府部門理所應當的成為政府購買公共服務的購買主體。政府部門被期望擔任精明的購買者、公共服務項目的確認者、所購買服務的檢查者和審慎的財政支出者。中央政府與地方政府應該承擔不同的購買范圍，全國性質的公共服務應當由中央政府組織購買，區域性或者地方性的公共服務應當由地方政府組織購買。作為主導者，政府部門有責任促成和穩定購買主體與承接主體之間在獨立基礎上相互合作的伙伴關系。承接主體負責提供公共服務，政府部門負責監管，雙方互幫互助，竭誠合作。

伴隨全能型政府到服務型政府的轉變和社會治理環境的復雜化，政府部門權威有日漸衰減的趨勢，具體表現為法規缺失和制度缺陷。政府是公共服務購買的權威主導，但受其權威削弱的影響，公共服務供給的承接主體和第三方評價機構相應承擔更多的權威責任。社會組織發育不成熟和政府信息不對稱使得購買公共服務的市場競爭不充分，很多公共服務項目被具有官方背景或與官方緊密來往的社會力量獲得。第三方評價機構的遴選機制和認證機制并無權威保證。因此，政府部門應該通過相關的法律法規和制度規范來重塑權威，確保政府購買公共服務有法制權威保證。

2. 社會力量：承接主體。社會力量指包括事業單位、社會組織和企業在內的非政府力量。在政府購買公共服務中，我國事業單位使用財政撥款，具有很大的政府性，為避嫌，事業單位應謹慎參與公共服務購買；企業具有較強的逐利性，也應控制在一定范圍內參與公共服務購買；社會組織是區分于政府與企業的“第三部門”，具有自治性、公共性、非營利性和志愿性等特點成為承接主體的主要力量。

我國社會組織一方面具有天然優勢，是政府部門的良好合作伙伴，另一方面存在根基薄弱，數量較少，對政府權威的依賴性強，獨立能力有限等缺陷。因此政府部門有責任扶植社會組織。通過制定專項法律法規明確社會組織的法律地位，提升社會組織的公信力，削弱其官方色彩，增強其民間性；以法規和程序約束社會組織的行為，將社會組織通過提供公共服務引入到法制化軌道上；加大對社會組織的財政補貼，以優惠政策吸引高質量社會工作人才，提高社會組織的行業競爭力，促進公共服務購買市場的競爭性；優化社會組織的內部組織結構，以完整的內部治理結構和強烈的公益服務意識提升社會組織供給公共服務的效率。

3. 第三方：評估主體。有效的政府購買公共服務有賴于第三方評估主體的評估結果。第三方評估主體包括消費者和專業評估機構。消費者指相關公共服務的直接受益者，是最有權利對公共服務提供做出評價的主體。專業評估機構主要指對公共服務供給質量進行專業評估的機構。遺憾的是我國第三方評估機構的遴選機制、認證機制和信息發布機制都有缺失。以法律法規確保第三方評估機構是保證其專業性，獨立性和權威性的有力工具。

第三方評估內容包括對政府外包活動和社會力量提供公共服務的雙向評價。政府外包活動的合理性和合法性既反映在消費者受益程度和后期反饋中，也反應在專業評估機構對公共服務外包項目內容確定和購買過程等的研究。鑒于我國社會組織的眾多缺陷，由消費者和專業評估機構對其所提供公共服務的數量和質量進行評價有利于對社會組織的監督和扶持，促進政府職能轉變。

四、 政府購買公共服務的制度要素

政府購買公共服務是世界范圍內基本公共服務供給的基本機制。從西方發達國家的經驗和實踐來看，政府較為依賴社會組織供給公共服務，為一些社會組織提供主要經費，甚至制定相當完善的制度來確保作為公共服務主要載體的社會組織的正常運轉。按照先后順序，可將政府購買公共服務的制度因素分為前置制度，執行制度和后置制度。其中，前置制度主要指法律法規和規章制度；執行制度主要指管理過程中的管理制度和實時監督制度。管理制度包括購買方式，服務項目選擇和購買價格形成等；后置制度主要指公共服務提供結束后的績效評價、糾紛維權和利益補償機制等。

政府購買公共服務的制度建設主要在于構建一套有效的政府、市場與社會三者協調發展的多元協同供給體制。理順政府購買公共服務的管理體制，實現政府職能轉變，明確政府的服務職責和社會力量的主要任務；建立多元主體參與機制并為其營造合適的法律和政策環境，推進政府購買服務法治化進程；完善績效評價體系，保證公共服務供給的質量和效率，提高購買活動的綜合績效；努力提高政府購買公共服務的技術水平和規范化程度；創新現有的公共服務供給制度，切實實現政府購買與公眾需求緊密相接。

政府的社會治理模式、社會管理體制、政府的職能模式、政府的社會政策、社會組織政策等，都構成了研究政府向社會力量購買公共服務的宏觀環境。政府購買公共服務應該放到社會體制環境中考慮，與整個社會體制的變化相適應。

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基金項目：北京市社會科學基金項目“政府購買服務在北京市社區公共服務供給中的角色定位、實踐應用與機制設計研究”（項目號：15JGB036）；遼寧省教育廳人文社會科學研究項目“經濟新常態下遼寧省城市建設投融資體系構建研究”（項目號：W2015042）；中國人民大學公共管理學院2016年度資助計劃項目。

作者簡介：崔軍（1971-），男，漢族，遼寧省大連市人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為地方財政；孫少芹（1984-），女，漢族，山東省煙臺市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為政府治理、財政政策。

收稿日期：2017-04-17。