網絡行政問責的特征測度與運行效果

姚莉

DOI：10.3969/j.issn.16738268.2017.03.010

摘要：以問責程序為視角，通過對20082014年人民網輿情頻道案例庫案例的定量分析，測度網絡行政問責的特征和效果。研究發現，網絡行政問責發起、處理的效率逐年提高；發起工具主要是網絡論壇發帖和微博、博客曝光；問責內容側重領導干部或公務員的“惡劣言行”“選拔任用”“生活作風”等；問責原因以違反執業規范和行政違規為主，多屬事中和事后的監督；問責對象指向處級以下領導干部；問責結果多涉及停職和免職等。結果表明，網絡公眾和傳統媒體不斷融合，共同促進問責效率提高；建立從網絡公共輿論到黨政部門啟動問責的銜接機制，細化實體行政問責制度，將有助于進一步提高網絡行政問責的效果。

關鍵詞：網絡行政問責；特征測度；運行效果；問責程序

中圖分類號：D630.9

文獻標識碼：A

文章編號：16738268（2017）03005808

隨著信息社會的到來，互聯網深刻影響了國家和社會的權力對比關系。在中國，公民借助網絡工具，關注、評論和轉發政府行使公共權力的各種信息，不僅建構了新的話語表達渠道，而且匯聚成強大的監督政府的網絡輿論。對政府官員以權謀私、權力僭越與濫用等行為，大多數公民已不滿足基本的網絡曝光，更希冀通過網絡輿論的影響力，引起權力監督部門的關注、跟蹤和調查，直至相關人員承擔責任。另一方面，政府也越來越重視網絡的聲音[1]，對網絡訴求的反應也從最初的被動應對逐漸轉變為主動回應。這是因為，網絡曝光的內容與政府權力的正當行使息息相關。如果政府不予以足夠的重視，或聽之任之、或敷衍了事、或加以掩蓋、或強行壓制，都會引起公眾對政府的質疑，嚴重影響政府的公信力。網絡賦權于公民，形成強大的問責效應，這是互聯網改變中國國家與社會權力關系中最具影響力的部分。可以說，網絡行政問責已成為政府不得不面對的新課題。

目前，學術界主要關注網絡行政問責興起的條件與背景、特征與方式、功能與意義、風險與問題等基本理論研究。大多將網絡行政問責看作輿情傳播過程，較少將其納入行政問責的研究范疇；研究內容和方法也較為單一，主要以“事件過程”分析為框架進行歸納性研究[2]。僅有少量研究使用定量方法，如宋濤通過對2003年至2012年135個網絡行政問責事件和57個公眾問責事件的比較分析表明，網絡行政問責只是發起方式的創新而非問責機制的創新[3]；丁利等通過對2003年至2014年128個行政問責相關案例樣本的定量分析統計，揭示我國突發公共事件帶來的網絡輿情壓力所引發的行政問責制度在建設過程中的特點規律、分布狀況和實施效果[4]。杜治洲等通過對2004年至2013年217個網絡反腐事件的實證研究，歸納網絡反腐的主要特征[5]。文宏、黃之玞通過對2008年至2015年 170 個網絡反腐案例數據進行檢驗，探討網絡反腐中影響政府回應的主要因素[6]。上述研究的視角雖各不相同，但較少對網絡行政問責的特征和效果予以定量分析。

一、核心概念與研究設計

網絡行政問責是指網絡公眾利用互聯網的開放性、互動性、即時性、信息共享性的優勢動員、形成、整合公共輿論，以網絡為主要方式發起對各級政府行政部門，以及作為個體的公務員特別是各級各部門行政首長行使行政權力和實施行政管理行為的監督，并要求他們對其行政后果承擔責任的行為及其過程已有研究將這一行政現象稱為“網絡問責”。從問責的概念來看，它是問責方對其有權問責的客體進行權力監督并追究責任的過程。“網絡問責”這一術語的客體指向并不明確，其客體既可以指向政府，也可以指向企業或非政府組織。所以，本文以“網絡行政問責”特指公眾藉由網絡發起對政府及其公務員的問責。。它的主要特征有：主體是網絡公眾，客體是政府及公務員，實質是以網絡公共輿論監督問責政府，結果訴求是追究客體責任，過程具有依附性。

所謂網絡行政問責過程的依附性，是指問責主體在發起問責后，需要按照實體行政問責由于網絡本身具有虛擬性，網絡行政問責的主體并不是特定的個體、群體、機構或組織等實體存在，而是依托于網絡虛擬平臺匯聚形成的網絡虛擬群體。因此，從這個角度看，那些由實體存在的個體、群體、組織等通過既有法律和制度渠道所形成的問責可以被看作為實體行政問責。二者都是行政問責的重要組成部分。的制度和程序，實現追究客體責任的訴求。網絡公眾雖然能發起問責，但對政府及其公務員的問責，最終需要由相應權力機關決定是否啟動、如何執行，以及以何種標準追究責任等，網絡公眾不具有問責啟動、執行和處理的權力實體行政問責程序一般分為問責發起、啟動、執行和處理等階段。問責發起指當行政部門和行政官員的行政決策、行政過程或行動結果的某個方面所發生的事件侵害了公共利益，引起問責發起主體的關注，符合可問責內容，問責發起主體可以提出經由問責發起程序向問責啟動主體提出問責啟動申告。問責啟動是指經由問責發起主體的問責啟動申告，問責啟動主體經過法定程序，做出啟動問責程序的指令，否則問責將不能啟動。問責執行，是指問責啟動后，問責主體按照一定的問責流程，調查事件真相，根據問責原因對問責對象所承擔的責任進行甄別、判斷的過程。問責處理就是問責主體根據已經制定的責任標準追究相關人員的責任。在問責處理階段，主要包括責任劃分、確定責任標準、責任追究和問責救濟等環節。（參見陳國權：《責任政府：從權力本位到責任本位》，浙江人民大學出版社2009年版，第132142頁）。權力機關如果不啟動問責，網絡公眾就難以追究問責客體的責任。即使在公共輿論的壓力下權力主體啟動問責，也會出現因執行不力而未被追責的情況。可見，網絡行政問責過程也需符合實體行政問責的程序。而在網絡虛擬性、匿名性、互動性作用下的網絡行政問責過程，應該與實體行政問責有所不同，它在問責發起、啟動、執行、處理等階段應表現不同于實體行政問責的特征，發揮獨特作用。基于此假設，本文對2008年至2014年人民網輿情頻道案例庫的輿情案例和《人民日報》《中國青年報》報道的相關案例進行定量分析，具體對案例的時間、性質、原因、結果等文字內容進行編碼、統計，并分為問責發起、啟動執行、處理三個階段進行測度。具體內容包括：在發起階段，主要分析發起工具的構成與分布，通過發起時間的測度來檢驗發起效率；在啟動執行階段，通過對問責啟動主體、問責內容范圍、問責原因、問責處理時間等指標的衡量，測度網絡行政問責啟動和執行的特征和效果；在問責處理階段，主要通過問責對象的職務級別、問責結果、問責人數、問責事件處理時間等指標來衡量此階段的特征和作用。

二、網絡行政問責發起的特征和效果

第一，網絡行政問責總體呈逐年增長態勢。如表1所示，2008年網絡行政問責樣本事件僅占總量的6.8%，但到2013年已達到26%。可見，網絡行政問責在近幾年具有良好發展趨向。2014年的絕對百分比為17.1%，雖略有下降，但仍高于14.3%的均值。

第二，網絡公眾主要通過互聯網交互性工具如網絡論壇、博客、微博、網絡視頻等發起問責。如表2所示，按照統計的數量，網絡論壇、博客或微博分別是排在前兩位的發起工具，前者有77件樣本，占總量52.7%；后者有26件樣本，占總量17.8%。在網絡論壇中樣本事件發起人一般并不很重要，關鍵在于事件內容所引起的公眾關注度，而博客、微博的關注度主要來源于博主的影響力，對博主的關注度越高，轉發和評論的人數越多則越有可能成為公共事件。此外，共有17件樣本由網絡視頻發起，特別在2012年以后，網絡視頻曝光的事件明顯增加。網絡視頻主要以圖像呈現事件，比單純以文字形式描述事件更具有說服力。所以，網絡視頻興起之后，由其發起的網絡行政問責也逐漸增多。網絡媒體主要包括傳統媒體的網絡版、網絡博客、網絡微博等，以及網絡新聞媒體，如搜狐網、新浪網等門戶網站。它們既具傳統媒體所沒有的傳播速度快、反應及時等優點，又有自媒體所缺乏的信息渠道多元、影響力廣泛的特點。在網絡行政問責發起工具中也占有一席之地。但統計發現，經網絡媒體曝光的事件只有7件，占總數的4.8%。

第三，網絡行政問責的發起時間（問責事件發生時間至問責發起時間所經歷的天數）逐年縮短，效率不斷提高。如表3所示，網絡行政問責發起時間的平均值為60.8天，發起時間從2008年的39.3天，降為2014年的12.6天。

三、網絡行政問責啟動和執行的特征與效果

第一，網絡行政問責的啟動主體主要集中于上級黨委和政府。網絡公眾發起后，專門的監督機關將視情況決定是否啟動問責。在統計的樣本事件中，由上級黨委、政府啟動的事件占總數的43.2%和11.6%；如果再加上由二者同時啟動的問責事件，其比例達到72%。除黨委和政府之外，公檢法司等部門啟動問責的比例也相對較高，達到21.9%，其他如同級政黨、同級政府、人大等部門啟動問責的比例都較小。可見，上級黨委政府在網絡行政問責啟動過程中發揮了主要作用。

第二，內容集中于公務員的“惡劣言行”“選拔任用”“生活作風”等類型的事件。根據中央、地方黨政部門頒布的“問責辦法”“監督條例”以及具體統計需要，所有樣本事件被劃分為15種類型，這是確定問責內容和范圍的主要依據。按照事件數量由多到少排列的前6種類型是：領導干部或公務員的“惡劣言行”“選拔任用”“生活作風”“公款消費”，以及公檢法司“權力濫用”、執法部門“暴力執法”，它們占比分別為18.5%、15.1%、13.0%、9.6%、8.9%和8.2%；從年度分布看，不同類型的樣本事件隨年度增加有明顯的“大小年”之分。如“惡劣言行”類事件在2008年至2010年僅有1～2件，2011年驟然增加至9件，2012年降為1件，2013年又增加到7件；類似的還有“公款消費”類事件。其他類型的事件即使沒有明顯的波谷和波峰，也至少存在集中問責的年份。說明網絡行政問責遵循“從眾效應”，即當網絡輿論對某一事件的熱度還沒有消散時，人們往往會借助事件熱度，選擇曝光相同類型的事件，以引起網絡輿論的進一步關注，進而達到問責的目的。從問責內容與問責啟動主體的關系看，領導干部或公務員的“選拔任用”和“公款消費”類事件，主要由上級黨委啟動，分別占比為72.7%和71.4%。在“公檢法司權力濫用”類事件中，主要是由事件涉及部門的上級啟動問責，占比為62.9%。

第三，問責原因以違反執業規范和行政違規為主。問責原因是政府或公務員在履職過程中，出現了不符合或不遵守相關法律法規等紀律要求的過錯行為，并為造成的消極后果承擔責任的理由或依據，主要分為用人失察、工作失職瀆職、行政違規、濫用職權、貪污受賄、違反職業規范六類。如表4所示，違反職業規范事件的數量排在首位，共有52件，占樣本總量的35.6%。然后按照數量多少依次是行政違規、濫用職權、工作失職、貪污受賄和用人失察事件，分別占總量的18.5%、17.8%、9.6%、6.8%和2.7%。如果行政過程分為行政決策、行政執行和行政結果三個環節，那么，不同原因的事件可以大體歸為不同的行政環節。用人失察屬于行政決策環節，濫用職權是工作執行過程中產生的違法違紀行為，貪污受賄是工作中的違紀違法行為已經產生的損害性結果，屬于行政結果的環節。違反職業規范、行政違規和工作失職，既可以是行政執行過程中的過失和錯誤行為，也可以是因錯誤行為造成的消極后果。也就是說，除了用人失察之外，其他問責原因都出現在行政執行和行政結果環節，即網絡行政問責主要集中在這兩個環節，而行政決策環節的問責較少。

四、網絡行政問責處理的特征和效果

第一，網絡行政問責的對象主要以處級以下領導干部和公務員為主，有少量事件問責對象涉及廳級領導干部。按照黨政行政級別職務的劃分，問責對象的職務級別可被分為8級。如表5所示，網絡行政問責的對象職務級別是科級、處級和廳級的比例分別為的37.0%、36.3%、10.9%，問責對象為正廳級的事件有4件這4個事件是“陜西華南虎事件”，陜西省林業廳廳長張社年被行政警告，副廳長朱巨龍、孫承騫被免職；“深圳海事局書記涉嫌猥褻女童事件”，深圳海事局黨組書記、副局長林嘉祥被免職；“表哥楊達才事件”，陜西省第十二屆紀委委員、省安監局黨組書記、局長楊達才被撤職；“雷政富不雅視頻事件”，重慶市北碚區區委書記雷政富被免職。。從問責內容和問責對象職務級別的關系看，有10種類型的問責對象涉及廳局級官員，其中，“惡劣言行”類和“生活作風”類各有3件事件問責了廳局級（包括副職）官員；共有12種類型涉及縣處級官員，以“惡劣言行”類、“選拔任用”類、“貪污腐敗”類和“生活作風”類為主；而 “公款消費”“暴力執法”“權力濫用”和“生活作風”類事件排在“惡劣言行”“選拔任用”類后，問責科級以下官員較多。

第二，網絡行政問責所涉及的政府層級按照樣本數量多少從高到低排列依次是縣級、地市級、省級以上和鄉鎮級。如表6所示，它們分別占樣本總數的58.2%、27.4%、11.0%和3.4%。也就是說，網絡行政問責所涉及的政府層級主要以縣級和地市級為主，二者所占比例之和為85.6%。而其他問責對象的職務級別以處級以下為主，占比為87.7%，即事件發生層級在地市級，問責對象的職務級別也主要以處級以下為主。

第三，網絡行政問責的結果主要涉及免職、停職、雙開和撤職。如表7所示，它們分別占樣本總數的37.9%、17.9%、12.4%和9.7%。除去承擔法律責任外，問責結果以免職、停職和撤職為主。引咎辭職和責令辭職作為黨政領導干部的主要問責方式，分別只有7件和3件，數量較少。從問責內容和問責結果的關系看，有59.1%、62.5%和70%的“惡劣言行”類、“選拔任用”類和“公款消費”類事件的問責結果是免職；52.9%的“生活作風”類事件的結果是雙開；“暴力執法”類和“濫用權力”類事件的問責結果以免職和停職為主，分別占各自事件類型數量的72.8%和81.9%；“行政不作為或亂作為”事件的問責結果則以撤職和免職為主，占比為88.8%。

第四，問責人數也是問責處理結果的重要體現，當事件造成的損失和危害比較重大時，承擔責任的人數也相應增加。146件網絡行政問責事件中，共有470人被問責。單個事件問責人數至少為1人，最多為57人。問責人數最多的事件是“江西鄱陽套取轉移財政資金案”，該事件被網友于2011年2月16日在網絡論壇貼出的題為“鄱陽縣財政億萬巨款轉澳門豪賭 財政局長風光依舊”的網帖曝光，經調查核實，從2006年開始，江西省鄱陽縣財政局基金股工作人員李華波轉出境外賭博資金高達9 850萬元，并已逃到境外。同年8月1日，江西省紀委決定追究57名相關人員的責任，原鄱陽縣政協副主席、縣財政局局長被移送司法機關處理[7]。在網絡行政問責中，問責1人的問責內容主要包括“惡劣言行”“生活作風”“選拔任用”和“公款消費”等。

第五，網絡行政問責的處理效率逐年提高。2008年到2014年網絡行政問責處理所經歷的時間（指問責發起時間至問責結果公布時間所經歷的天數）的平均值為21.2天，用時最多的事件經歷316天，最少的只有1天。從年度變化來看，網絡行政問責的處理時間呈逐年下降趨勢（見表8），從2008年到2010年，平均處理時間從52.1天下降到15.4天，2010年到2011年的平均處理時間從15.4天又上升到39.4天，2011年以后，平均處理時間下降趨勢明顯，2013年僅為8.8天。從各年平均值的標準差來看，2012年以后各年平均值的標準差較小，離散度較低，說明2012年以后，更多事件處理時間在8～12天內完成。

五、研究結論和主要建議

從縱向比較看，不僅網絡行政問責發起和處理的時間逐年縮短，效率不斷提高，而且在問責不同階段呈現出不同特征和作用。

在問責發起階段，網絡行政問責的發起工具不同，其效果亦不同。2011年以前，網絡論壇發帖發起問責的效果較為明顯。2011年以后，由微博、博客和網絡視頻曝光發起問責的事件數量增長較快，這說明信息技術提高了人們溝通的便利性，既能在一定程度上打破了政府和權力機關對信息的壟斷，又能在短時間內形成集聚效應，促使公眾發起問責。相比較而言，網絡媒體發起問責的作用不大，但其傳播擴散信息的能力不容小覷；而且，網絡公眾作為獨立的發起主體，發揮了重要作用。網絡的匿名性、交互性等優勢在一定程度上保護了公民的合法權益，也推動了公民對公權力的監督和問責。此外，研究發現，網絡公眾和新聞媒體在發起問責方面有不斷融合的趨勢。一方面，新聞媒體發起問責的信息來源越來越依賴于網絡；另一方面，網絡公眾發起的問責通過新聞媒體報道能推動當地政府啟動問責。由于網絡公眾具有“草根性”，再加上是網絡曝光的事件，政府有可能不予回應或理睬，但這些事件一經媒體特別是“官媒”報道后，便會得到政府重視，并加快啟動問責。網絡公眾和新聞媒體的相互融合，不僅推進了問責啟動，而且加速了問責處理的過程。二者融合共同促進了問責效率的提高，說明網絡行政問責有助于提高新聞媒體發揮監督作用。但是，由于公眾在網絡空間中獲得的監督信息有限，網絡交流中存在的“群體極化”群體極化是指團體成員一開始即有某些偏向，在商議后，人們朝偏向的方向繼續移動，最后形成極端的觀點。（參見凱斯·桑斯坦：《網絡共和國——網絡社會中的民主問題》，上海人民出版社2003年版，第47頁）“沉默的螺旋”等因素也容易使公眾網絡表達帶有“偏執”色彩，甚至混淆公民隱私權和知情權的界限，再加之新聞媒體監督要接受主管部門審查等影響，網絡行政問責發起也具有局限性。因此，網絡行政問責須以政府信息公開透明、強化網絡立法為前提條件。“在互聯網為主要介質的時代，政府需要隨時將自己在管理國家的過程中產生的信息向人民公布，政務公開、透明也成為信息時代人民對政府提出的要求。”[8]并且通過立法對一些基本的網絡行為及其權利義務依據做出明確劃分，如有必要“對知情權與隱私權、政務公開與黨政機密、言論自由與人身攻擊、社會問責與造謠誹謗等概念作明確規定與區分”[9]。

在問責啟動和執行階段，網絡行政問責的啟動主體以“黨政部門”為主，多表現為自下而上的“公眾”發起和自上而下的“上級黨政部門”被動啟動相結合的方式。從發起到啟動，網絡行政問責更多受“黨政部門”的影響，這成為影響問責效果的主要因素之一。而 “黨政部門”啟動問責時機、原因和方式與網絡公共輿論壓力有一定的相關性。在大多情況下，政府若以公共輿論為標準處理事件，其目的就有可能不是約束權力，而是為了部門和個人利益不受公共輿論的關注或譴責，甚至為了平息輿論而采取相應處罰措施，治標而不治本。網絡行政問責的監督制約政府權力的目的也被政府自身利益所替代。為此，政府應明確網絡行政問責的啟動標準，拓展網絡行政問責的啟動方式。在標準方面，公共輿論可以作為網絡行政問責啟動的標準，但不應該是唯一標準，相關部門還應根據問責事件的性質、預估的后果及實質性影響、對權力相對人的損害等因素綜合衡量是否啟動問責。在渠道和方式方面，目前政府把網絡行政問責僅看作是公民舉報的一種形式，采取開通網絡舉報的形式應對。在網絡信息傳播不那么發達的時代，這樣做或許還是合理的，但是現今網絡信息傳播之快、受眾之廣，這種方式已經不適應網絡傳播的節奏。因此，建議發揮人大、人大代表，以及政協和政協委員的作用，拓寬網絡舉報和檢舉的受理渠道。從法理上，人大和政協有監督政府的權力和職責，特別是人大對政府及其公務員的工作有質詢和調查的權力；從操作上，各級政府的人大代表分布于不同性質的組織和基層社區，更接近基層，更能傾聽公眾的聲音，以及及時反應公民關切。因此，網絡行政問責制度應明確人大或政協作為受理機關的地位，明確受理的程序和工作方式，比如各級人大常委會可設立專門的受理機構，或者對外公布人大代表的工作郵箱和網絡舉報平臺，然后按照人大工作機制，組成獨立調查團進行調查，最后將調查結果和建議統一交于紀檢或檢察院處理。

此外，建立從網絡公共輿論到黨政部門啟動問責的銜接機制，有利于提高網絡行政問責的效率。一般而言，網絡行政問責的發起或舉報不受時空限制，隨時隨地可發起問責，這就需要受理機關或各地政府從被動接受公民舉報，轉向主動在網絡上監測公眾問責政府的動態，做好問責發起與問責啟動之間的銜接工作。這種監測也可以與日常的網絡輿情監測結合起來，當在監測網絡輿情時出現有關問責政府和公務員的內容時，及時由啟動主體啟動問責。這需要各級政府建立專門輿情監測機構，或者采取政府購買方式，由第三方負責監測輿情，同時也要建立不同部門之間的縱向和橫向的信息聯系機制，一旦某一部門出現網絡行政問責輿情時，其他部門可以及時通知該部門。目前中國網絡輿情監測管理機構設置還比較分散，有的在政府公安部門內部設置，有的在行業部門內部設置，有的在黨委宣傳部門設置，這需要各級政府探索建立統一的監測管理機構，以協調轄區范圍內整體輿情情況，并及時控制和管理。在此基礎上，政府還需建立多層次、多渠道、全方位的輿情監測信息的收集、研判、預警、引導干預和處理機制。輿情研判的重點是對輿情發展的傾向作出預測性分析，這在技術上需要抓取大量的網絡信息，在人力上，需要分析人員把握網絡心理的發展脈絡，根據技術信息進行科學研判。比如網絡行政問責事件的發生有“周期性”，就是當某一類型的單個事件曝光后，其他相同類型的事件也接踵而至。所以，在進行信息研判時，當第一個事件發生后，輿情分析人員就要重點關注類似信息的輿情走向。當網絡輿情發展到一定程度，有事態升級的可能時，則要啟動網絡預警機制，及時對可能升級的事件進行預警處理，這需要監測機構對事態升級的基本判斷設置標準，比如在地方論壇曝光的事件，突然被傳統媒體跟蹤調查，則有可能升級為全國關注的事件；再比如影響力較小的論壇曝光的事件，突然被具有全國影響力的論壇“加精”或“置頂”，則事態也有可能進一步升級。輿情預警及判斷是輿情干預和處理的關鍵一環，如果預警判斷有失準確，輿情擴散后，再干預和處理的難度就會加大。就輿情的干預和處理來看，這已經不是單一的網絡輿情監測機構所能完成的，它需要問責啟動部門與之通力合作。比如網絡行政問責輿情達到預警階段之前，相應的問責啟動部門接到報告后，就應該啟動調查程序，對網絡信息予以核實，并把核實結果及時向社會公布。如果信息不屬實，則向社會澄清謠言，如果屬實，則需要進一步調查。因此，有必要設立網絡發言人制度，將啟動部門及時干預的信息統一向公眾公布。對于那些網絡曝光后網絡輿情短暫達到高峰期的事件，則需要網絡輿情監測機構快速轉變職能，從輿情監測轉變為輿情處理的協調機構，協調處理來自網絡、媒體、公眾和政府內部不同的信息，交由相關部門甄別信息的真假，并做好相應的應急處理，對虛假信息予以駁斥，對真實信息予以回應，由問責啟動部門啟動調查，或由決策機構做出處理決定。

在問責處理階段，網絡行政問責主要涉及免職、停職、撤職和雙開等，而責令辭職和引咎辭職等問責方式則很少被使用。這與目前實體行政問責相關的規章制度不完善有關。也就是說，網絡行政問責如果要進一步發揮作用，就需要改進和細化相關規章制度。具體包括三個方面：第一，在問責內容方面，目前相關規章制度主要涉及重大事故、突發事件和各級政府行政效能不高等內容的問責，對網絡行政問責涉及較多的官員惡劣言行、干部管理、公款消費等內容，在現有的規章制度中沒有涉及或很少涉及，并散落在不同的法規條例中。比如有關公務員和領導干部選拔任用、管理的法律法規包括《公務員錄用規定》《行政機關公務員處分條例》《黨政領導干部選拔工作條例》等，分別對公務員和領導干部管理的紀律和監督做出規定，內容龐雜，相應的處罰規定也較籠統。在《公務員錄用規定》中，對于違反錄用紀律的，只說明給予批評教育和相應處分，如何處分沒有具體規定。這些籠統和模糊的規定對于目前如何避免和處罰網絡行政問責涉及的“蘿卜招聘”等具體問題沒有規范意義，所以需要建立專門針對領導干部管理方面的問責法規，以監督和規范干部權力的行使。另外，目前涉及官員惡劣言行等的問責主要適合以《公務員道德法》《行政倫理法》等以行政倫理為核心的法律規章制約，中國在這些方面的立法比較薄弱。第二，政府應明確網絡行政問責的責任標準、懲罰措施。目前網絡行政問責的問責主體主要按照既有的規章制度追究政府或公務員的責任，但現有規章制度規定比較模糊，對網絡行政問責的責任追究也就難以準確界定。比如在《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第五條的問責情形中，出現頻率較高的詞是造成“惡劣影響”“重大損失”，但是對“惡劣影響”和“重大損失”沒有明確規定，因安全事故造成的惡劣影響和因用人失察造成的惡劣影響，明顯性質不同、范圍不同，其結果也不同。按照這樣的模糊規定，可能會出現問責主體僅僅憑借主觀臆斷判定事件嚴重程度的問題，這對問責對象造成了潛在的不公平。同樣的問題在網絡行政問責中也有所體現，由于網絡行政問責內容在問責法規中本就存在缺位問題，對責任標準的確定更是缺失，這有可能導致出現問責主體憑借主觀臆斷做出處罰的情況，同時也可能使網絡行政問責的責任追究成為一種形式。所以，網絡行政問責應當根據問責內容不同，設計可操作的行政責任坐標體系。“在這個責任標準體系中，任何行政行為放置其中，都可以成為坐標系中可見的而非抽象的一個點，并以具體化的指標參數體現出來，從而確定問責對象應當承擔責任的大小、輕重。”[10]第三，若要使網絡行政問責發揮實際的效力，還應該細化各處罰方式的實施條件、時間，解除處罰的條件和時間等。比如對免職、責令辭職、引咎辭職等常用的問責方式應如何實施和評估，如何解除等，政府應在相關規章制度中予以明確規定。

綜上，網絡行政問責的發起、處理效率較高。因其主要來源于網絡公眾的監督，在發起階段強化了公民或媒體的監督作用；在其他階段，網絡行政問責的效果則更多受黨政部門把關的影響，以及相關規章制度完善程度的制約，只對公眾監督特定內容、范圍的客體有輔助和推動作用。本文以2008年到2014年的樣本事件定量分析網絡行政問責的效果，揭示其內在的基本特性。但是，從2008年至今，政府對網絡輿論的態度經歷了從溫和支持到較多干預的轉變。在這樣的大環境下，網絡行政問責也從2013年的“亢奮期”進入2014年的“冷靜期”，政府明顯強化了網絡監管，這有利于對已然出現的一些網絡“亂象”進行整治，促進一個清明、文明和開明的網絡環境的建設。但是，這也有可能抑制公民正當行使網絡監督的權利。在這樣的背景下，網絡行政問責的特征和效果又將發生怎樣的變化呢？所以，有必要對其進行持續跟蹤研究，只有這樣，才有利于全面認識這一新興的公共行政現象。

參考文獻：

[1]劉秀倫，李穎.網絡反腐視角下政府信息公開存在的問題及完善路徑[J].重慶郵電大學學報（社會科學版），2015（3）：88.

[2]周亞越.網絡問責的效應：有效性、有限性及偏差性[J].社會科學戰線，2013（9）： 169173；司林波，鄭宏宇.網絡問責的風險及其化解[J].黨政論壇，2012（9）：3234；王敏.從網絡問責的特征與過程看新媒體的輿論監督作用[J].當代世界與社會主義，2012（3）：188192.

[3]宋濤.問責機制與網絡問責創新內涵的實證檢驗[J].中國行政管理，2013（9）：2529.

[4]丁利，雷宇晶.突發公共事件的網絡輿情演變及行政問責制實證研究——基于 128 個相關樣本數據的分析[J].現代情報，2016（2）：7985.

[5]杜治洲，李鑫.我國網絡反腐的主要特征——基于217個案例的實證分析[J].中國行政管理，2014（4）：3539.

[6]文宏，黃之玞.網絡反腐事件中的政府回應及其影響因素——基于 170 個網絡反腐案例的實證分析[J].公共管理學報，2016（1）：2130.

[7]江西鄱陽縣套取轉移財政資金大案追蹤[N].人民日報，20110803（9）.

[8]王四新.網絡空間的表達自由[M].北京：社會科學文獻出版社，2007：3536.

[9]戴菁.發揮網絡監督的積極作用[J].理論前沿，2009（5）：2.

[10]陳國權.責任政府：從權力本位到責任本位[M].杭州：浙江大學出版社，2009：171.

Characteristics Measurement and Operation Effect of Network

Administrative Accountability：A Perspective of Accountability Procedures with An Empirical Analysis of 149 Cases

YAO Li

（Dongfang College， Zhejiang University of Finance & Economics， Haining 314408， China）

Abstract：

It measured the characteristics and effects of network administrative accountability through quantitative analysis of cases collected by the public sentiment monitoring room of Peoples Daily Online from 2008 to 2014 and from the perspective of accountability procedures in this paper. The study found that the efficiency of starting and treatment （increased year by year） of network administration accountability was improved year by year， launching tools were mainly network forum posting and microblog exposure， accountability content focused on bad words and deeds， selection and appointment， life style leading of cadres or civil servants， accountability reasons were mainly violation of the norms of practice and administrative violations， and accountability results were mainly suspension and dismissal. Results showed the efficiency of network administration accountability was improved with continuing convergence between public network and traditional media. It will be further improved if linking mechanism is built from the network public opinion to accountability initiated by government departments， and the system of administrative accountability is further refined.

Keywords：

network administrative accountability； characteristics measurement； operation effect； administrative accountability

（編輯：段明琰）