烏魯木齊市征地引發的社會風險研究

高潔+俞鑫+王承武+張強

[摘要]城鎮化建設是經濟發展的強大動力，更是提高農民生活水平的重要手段，其與“三農”的密切關系度讓城鎮化一直飽受社會政界與學術界的高度重視。文章以烏魯木齊市征地現狀為研究內容，通過對征地引發社會風險的成因、表現、誘發因素進行研究，通過分析烏魯木齊市征地風險表現、誘發因素分析，建立征地沖突規避的治理機制，可以為政府部門制定相關政策提供參考。

[關鍵詞]征地；社會風險；烏魯木齊

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714227

1研究背景

征地作為城鎮化建設的重要環節，已成為城鎮區域經濟發展的一把“雙刃劍”。近日最高法院披露，拆件案在法院近五年所受理的所有案件中占比超過40%。據自治區國土資源廳上訪數據顯示，土地類糾紛占上訪事件的80%，其中不乏因征地多次上訪未果，而與當地國土部門發生沖突的事件。征地過程中，因征地補償缺乏有效的征地安置導致失地農民要求政府再次進行補償，引發征地矛盾沖突事件的發生。烏魯木齊市作為新疆的首府城市，征地沖突事件的發生，對新疆地區的影響是巨大的，更是深遠的。

2烏魯木齊市概況

烏魯木齊市地處亞歐大陸腹地，位于祖國西北部，新疆省的中部。烏魯木齊市地勢東南高、西北低，地形三面環山，北至阿勒泰山，南至天山，由北至南分別是準噶爾盆地和塔里木盆地，昆侖山橫貫東西，簡稱“三山夾兩盆”。烏魯木齊市行政轄區范圍包括天山區、新市區、米東區、頭屯河區、開發區、沙依巴克區、烏魯木齊縣，簡稱“七區一縣”。

3烏魯木齊市征地存在的問題

基于對歷年上訪案件的統計可見，農民上訪主要由以下原因導致：土地權屬爭議、土地糾紛、農地流轉糾紛、土地利用糾紛等問題。其中土地權屬糾紛及土地利用糾紛所導致的征地矛盾較多。詳見下表。

31失地農戶弱勢地位凸顯

新型城鎮化建設帶來了鄉鎮公共基礎設施的建設與完善，帶來了城鄉區域間進一步的交流與交融，同時也帶來了征地矛盾。隨著市場化經濟的不斷發展，現有的征地補償安置水平已愈來愈不能滿足失地農民日益增長的物質需求，征地補償安置標準十幾年沒有修訂是不爭的事實，征地難現象普遍存在，失地農民權益亟須保障。

32征地補償政策有待更新

當下烏魯木齊市土地征收補償安置標準為《關于印發自治區重點建設項目征地拆遷補償標準的通知》（新國土資發〔2009〕131號）、《關于公布實施自治區征地統一年產值標準的通知》（新國土資發〔2011〕19號）文件與《關于自治區國土資源系統土地管理行政事業性收費標準的通知》（新計價房〔2001〕500號），131號文至今已執行7年、19號文已執行5年，而500號文已執行12年。

33征地政策執行補償標準差異大

烏魯木齊市的土地征收補償標準的實施以《土地管理法》及自治區制定的征地補償相關細則為主，然而在實際的土地征收補償過程中，項目資金的差異導致征地補償標準呈區域性差異。另外，同一個征地項目，失地農戶協議簽訂的時間不同補償款也存在一定差異。

34社會保障制度不完善

城鎮化進程中，土地不僅是人類生產生活載體，更承載著失地農戶的養老功能。失地農戶失去賴以生存的土地后，需要其他載體以承接失地農戶的養老。而當下，土地征收過程中，失地農戶一方面想拿到更多的征地補償款；另一方面又缺乏對政府的信任，征收雙方都偏向于單一的貨幣補償，最終只能靠失地農戶自主解決養老問題。

4烏魯木齊市征地社會風險規避措施建議

41提高征地補償標準

提高征地補償標準是保障失地農戶利益的主要方式，修訂土地征收補償標準有著必要性與緊迫性。只有將提高后的征地補償標準與合理土地征收安置方式相結合才能切實提高農民生活水平，可理解為是國家對失地農戶的變相投資，只有這樣才能發展失地農戶，保障失地農戶利益，促進社會經濟持續穩定增長。

42規范征地程序

要著重完善行政審批等相關的征地程序制度，強化被征地農民在征地過程中的參與權和知情權。建立征地前的公告、聽證和審批制度，以及征地中的民主決策制度和征用回轉制度；建立征地中的權力制約、征地社會風險評估制度、社會監督機制，完善征收后公平有效的征地爭議仲裁制度和司法救濟制度；健全整個征地過程中程序的立法規制。

43多元化征地安置方式

建議強制性推廣多元化的土地征收補償安置方式，以社保安置為根本安置方式，結合就業安置、股份公司經營安置方式與貨幣補償安置方式相結合，實現失地農民老有所依、病有所醫，減輕農村子女養老負擔，提升失地農民生活幸福感，讓更多的勞動力解放出來，發展社會經濟。另外，對于有條件的區縣，可對失地農戶實行異地安置，并將其土地使用權作價入股，提高耕地效益。或對失地農戶進行就業安置，將失地農戶的就業與養老依托于鄉鎮企業，降低征地社會風險，維護社會和諧環境。

44加強土地執法

建立嚴格的土地執法監察問責制，對本區域內違法違章用地事件不及時處理的，給予嚴厲處罰。對領導實行小組管理制，領導管理各組組長，組長沒有按時監察所管轄區域內的違法違章用地、對違法違章用地事件沒有及時處理，或對違法違章用地事件處理不得當，領導要承擔連帶責任。處罰的辦法包括取消年底評優資格、扣除獎金等。

45完善征地風險評估系統

以切實地了解失地農戶意愿為征地風險評估的基本前提，在做各項征地風險評估過程中，均要先做一定量的農戶土地征收意愿調查，評估征地項目風險。建議地方政府做征地風險評估的管理者，由征地項目涉及鄉政府進行具體的征地風險評估，當地的國土部門、維穩部門、信訪部門等要積極地予以配合，各司其職，共同完成項目風險評估。

參考文獻：

[1]馮曉平三種視角下的失地農民權益研究[D].北京：北京工業大學學報，2011

[2]杜受祜參與式管理與農民權益保護[J].農村經濟，2004（1）

[3]CampellRural Violence in Socialise China[J].The China Quarterly，2006（103）

[作者簡介]高潔（1989—），女，漢族，內蒙古人，碩士，農村與區域發展專業。研究方向：區域發展與規劃管理；俞鑫（1988—），男，漢族，山東人，碩士，農村與區域發展專業。研究方向：資源管理與區域持續發展；通訊作者：王承武（1975—），男，漢族，湖北麻城人，管理學博士，教授，博士生導師，新疆農業大學管理學院副院長；張強（1983—），男，漢族，本科，交通工程專業。