呼包鄂經濟區府際面臨問題及多層面原因剖析

[摘要]府際合作本質上是既定體制下公共權力機構的集體行動。隨著呼包鄂經濟發展速度的增快，也逐漸形成了具有自身特點的經濟區域，政府官方將其界定為“呼包鄂經濟區”。作為內蒙古經濟相對發達的“呼包鄂”地區，其經濟發展水平直接決定內蒙古整體經濟的發展水平。在這種條件下，文章對于呼包鄂經濟區發展中產業同質化、基礎設施盲目建設，公共服務供給失范等問題進行了必要的審視和剖析。

[關鍵詞]呼包鄂經濟區；府際合作；原因剖析

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714170

從國內經濟發展經驗來看，改革開放后我國實施了由點到面的發展策略，推動區域合作發展和創新，在這種背景下，珠三角、長三角和京津唐地區都取得了舉世矚目的成就，區域合作發展的推動作用獲得了普遍認同，區域經濟合作發展也成為我國經濟發展的重要措施和戰略。作為內蒙古經濟相對發達的“呼包鄂”地區，其經濟發展水平直接決定內蒙古整體經濟的發展水平。研究呼包鄂經濟區府際合作具有重要的現實意義。

1呼包鄂經濟區府際合作理論和現實背景

國內的一些學者提出了“府際管理理論”[1]和“復合行政理論”[2]，雖然內容不盡相同，基本意圖都是意在“建立以合作為基礎的互惠共存的政府合作模式”。府際合作實際上指沒有領導與被領導關系的政府之間的合作，主要包括兩種情況：一是同級政府之間的合作；二是不同級但又沒有隸屬關系的政府之間的合作。[3]這是狹義方面的理解，從廣義上來講，府際合作還包括國際層面上的不同政府之間的合作。府際合作本質上是既定體制下公共權力機構的集體行動，因為府際合作的出現沖擊了原來各自為政的封閉、傳統的行政管理體制，它更強調從合作的角度去看待區域的發展。

伴隨著近些年我國經濟的快速發展，內蒙古經濟也步入了快速增長時期，而且一段時間內蒙古經濟增長速度躍居全國首位，受到國內的普遍關注。呼和浩特市是內蒙古的行政中心和教育中心，鄂爾多斯則是內蒙古經濟發展經濟總量最高、發展速度最快的地區，而包頭則是內蒙古老牌工業中心。三個地區國民生產總值在2016年位于前三位，可以說是內蒙古經濟最為發達地區，也是最為核心的地區，近年來內蒙古確定了以呼和浩特、包頭和鄂爾多斯三市為核心的經濟圈建設的發展戰略，以逐步實現鄰近區域的協同發展和互補發展，形成具有一定經濟力的經濟區。隨著呼包鄂經濟發展速度的增快，也逐漸形成了具有自身特點的經濟區域，政府官方將其界定為“呼包鄂經濟區”。[4]現在，呼包鄂經濟區已經發展成為內蒙古地區最具經濟實力和活力的區域，被譽為內蒙古的“金三角”。[5]

2呼包鄂經濟區發展中府際合作存在的主要問題

呼包鄂將成為黃河流域極具成長潛力的節點城市群，擁有巨大的發展潛力，但從宏觀角度來看，對西部經濟發展起到不可忽視作用的府際合作，卻存在著大量硬傷。

21產業同構化、同質化引發經濟惡性競爭

近些年來，呼包鄂三市發展經濟的同時，產業同質化也引發了一些經濟惡性競爭。各區域種種優惠政策層出不窮，在吸引外資方面，更是自掏腰包建設廠房，送煤礦，送土地，對外資拉攏不遺余力。國內某汽車集團以五百億元的生產總值為幌子，騙去廠房煤礦和大量資金支持的現象也從側面提醒了呼包鄂的競爭達到了何等程度。然而三地的激烈競爭看起來更像是才剛剛開始，遠未結束。雖然從某些方面，城市之間的競爭確實能夠為區域經濟帶來積極影響，但實質上條塊分割、產業同構、重復建設等問題已經提示了產業分工和協作的重要性。

22基礎設施盲目建設

呼包鄂三地政府在合作平臺缺失，合作意識缺少以及區域眼光缺乏的條件下，對各地所需要的基礎設施進行盲目的開發和建設。土地人力資源和資金的浪費，直接導致了呼包鄂三市的產業集群無法發展，呼包鄂三市各大企業各工業園區之間的協調發展也因之很難展開。而由于重復的基礎設施占用著大量的人力物力，導致一些必要的基礎設施無法建設，例如呼包鄂城市群周邊輻射的城鎮，就缺乏密集的交通網絡，這使得三個城市之間的腹地聯系不夠緊密，難以形成合力。

23公共服務供給失范

公共服務涉及范圍廣泛，包括教育、科技、文化、衛生、體育等方面，這些方面的公共服務好壞，是社會評價政府工作合格與否的重要標準。所以，在呼包鄂經濟區的發展合作過程中，打破行政區域壁壘，形成統一協調的公共服務體系，實現呼包鄂經濟區內的公共服務一體化，讓三市居民能夠共享公共資源，共用公共設施，享受公共服務，建立統一的社會保障、社會福利體系，也應該是衡量府際合作密切程度的一個重要方面。例如長江三角洲城市圈已經實現了交通一卡通、區域信用體系建設和區域教育整合等方面的公共服務共享，而在呼包鄂地區，由于地方保護主義心態仍然存在，三市之間的人員由于社保和戶口等問題，尚不能自由流通，更無論其他。從某種意義上講，不但影響了三地的互相交流，更是影響了區域的整體發展和生產要素的有效流動。

3呼包鄂經濟區府際合作中存在問題的多層面原因剖析按照內蒙古自治區出臺的《內蒙古自治區以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經濟帶產業發展規劃（2010—2020年）》要求，呼包鄂經濟區內的各工業園區應向產業整合、各具特色、聯合協作的方向發展，實現各個工業園區分工上的合理化，以實現區域內自然資源、社會資源的有效整合及合理分配，進而實現區域內資源的優化配置。但從目前實施上看，呼包鄂各城市間、園區間以及企業間仍然處于相互隔絕、封閉運行的狀態，信息不通、重復建設、產業同構等問題還很突出。究其原因，主要概括為以下幾個層面。

31觀念意識層面

近年來，呼包鄂經濟區的經濟發展取得了長足的進步，呼和浩特市人均GDP達到了9萬元、包頭市134萬元、鄂爾多斯市更是達到了173萬元，[6]但觀念意識層面的滯后仍是制約呼包鄂地區經濟發展的主要因素。從地緣性的角度分析。呼包鄂經濟區目前正處于發展階段，區域內人員的流動大多出于其自身的自由選擇。因此在人員流動上，固有的地緣觀念根深蒂固，相互間的認同感較差。地方保護主義也制約著區域經濟健康發展。各個地方一味追求局部利益，而忽視國家全局利益和社會整體效益的地方互相封鎖。隨著社會經濟的不斷發展進步和體制改革的不斷深入，在地方經濟發展競爭中，有些地方政府為了實現跨越式發展，往往不顧自身發展規律，大力發展高獲利產業，相悖于我國的可持續發展戰略，為未來我國尤其是資源類和環境類的戰略儲備留下重大隱患。

32機制層面

321利益協調機制缺失

由于區域內政府間協調機制不健全，無法實現信息共享及統一決策，從頂層設計上無法實現信息的及時溝通導致目前各個園區及企業仍然處于相互隔絕、封閉運行的狀態，重復建設、產業同構等問題還很突出。究其原因，主要是由于利益協調機制的缺失。目前自治區政府層面，針對各地區政府間的考核體系仍是以城市為單位進行劃分，而在具體發展中，各地政府都盡可能地引進見效快、產能高、單位時間內創造GDP多的產業。因此導致經濟區內園區間缺乏配套聯系、企業間平面競爭。

322監督機制空白

呼包鄂同屬于統一省份，三個城市為平行的府際關系，在區域內接受區政府的統一領導、協調，[7]但是，在自治區層面的監督與問責機制上往往表現為高壓式、獨立式的問責機制，這一機制本身便造成了目前呼包鄂經濟區范圍內政府監督、問責機制的不科學。難以實現科學的、合理的監督與評估地方政府的行為，難以差異化、具體化地針對各個城市具體情況做出合理的監督與問責。在監督機制不健全的前提下，區域內的各個行政主體往往出于自身利益需求獨自規劃發展，忽略整體利益，這樣就會嚴重阻礙區域經濟協調發展。所謂監督機制的建立，主要是指監督的主體借助具體的操作手段和程序對監督的客體產生影響，使得監督行為能夠得到有效的實施，倘若監督規則和制度內容可操作性不強、無法有效實施，監督的作用就很難得到有效的發揮。

323決策機制不科學

目前政府決策尚沒有從傳統經驗決策向現代科學決策徹底轉變，決策體制與機制仍然需要進一步的改善與完善，一些地區和部門對決策的科學化、民主化、法制化重視不夠。特別是在決策體制中調研機構、專家咨詢組織等組織難以對現代決策體系給予有效的支撐。從呼包鄂區域具體情況來看，目前現有的決策體系在做出決策時往往缺乏規范性、民主性。一方面，使得許多民眾的利益在現有決策機制下難以得到保障；另一方面，使得政策執行起來很困難，對地方政府形象和效率都影響很大。究其原因，主要為以下幾點。

決策程序不夠規范。地方政府在決策過程的步驟、形式和期限等缺乏相互銜接的制度性規定。有些領導干部認為嚴格依據程序決策有些形式主義，因此有些領導在口頭表達要按照程序決策，但在實際中仍然我行我素，這樣就會造成決策的濫用。決策過程不夠民主。由于政府政務公開落實不到位和政府決策民主參與機制不健全，社會團體和民眾參與決策的途徑不暢，社情民意難以得到及時反映和應有重視，那種“上情由部門解釋、下情聽部門匯報、方案由部門設計、結果傾向于部門利益”的情況屢有發生，易于造成政府決策成為某些保護某一地區內利益群體的利益，而犧牲其他地區利益的不公平決策。

決策監督機制不夠有效。各地政府缺乏一套行之有效的決策責任監督體制和制度，重決策過程、輕事后監督的現象普遍存在，除個別造成重大失誤或影響極壞者外，大多是決策失誤或者執行不力的情況往往無人監督、無人負責、無人追究，致使一些決策者決策責任意識缺失和決策行為隨意，甚至會導致決策權濫用或決策無人執行等惡果，同時，這也是決策權限不清、決策缺位和越位難以根本解決的一個重要原因。

參考文獻：

[1]汪偉全論府際管理：興起及其內容[J].南京社會科學，2005（9）：34-38

[2]王健復合行政的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路[J].中國行政管理，2004（4）：24-28

[3]麻寶斌公共治理理論與實踐[M].北京：社會科學文獻出版社，2013：152

[4]郭燕蕓，吳濤淺析呼包鄂城市群經濟發展及其府際關系[J].內蒙古財經學院學報，2011（3）：98-103

[5]張沛，吳曦，徐境區域經濟一體化發展思路及推進策略研究——以內蒙呼包鄂為例[J].發展研究，2010（2）：8-15

[6]內蒙古自治區統計局內蒙古統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2015

[7]任維德中國城市群地方政府府際關系研究[J].內蒙古大學學報：哲學社會科學，2009（5）：40-46

[作者簡介]旭昕（1983—），女，蒙古族，呼和浩特人，內蒙古廣播電視大學文法學院講師，管理學碩士，從事教育理論與管理、經濟體制改革研究。