基礎(chǔ)設(shè)施項目BLT模式利益相關(guān)方的權(quán)益研究

[摘要]近年來，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問題成為社會廣為關(guān)注的焦點(diǎn)。自改革開放以來，我國城市化進(jìn)程逐步加快，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成為滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)。文章對BLT融資模式中權(quán)利相關(guān)方的權(quán)益問題進(jìn)行辨析，探討租賃期項目所有權(quán)的歸屬問題。依據(jù)《物權(quán)法》中基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)劃定，通過針對企業(yè)參與程度、控制難度和風(fēng)險程度的趨勢比較，給出BLT模式融資權(quán)益的相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)設(shè)施；BLT模式；所有權(quán)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714036

基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)直接關(guān)系社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和人民生活水平質(zhì)量，面對巨大的資金投入，僅靠政府的預(yù)算支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會的需求。在這種情況下，只有引入市場資本的參與，對融資合作模式的探索創(chuàng)新，才能保證我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。其中BLT（建設(shè)-租賃-轉(zhuǎn)讓，Built-Lease-Transfer）模式是眾多融資模式中的新型融資方式之一。目前國內(nèi)對BLT模式的研究仍處于初期推廣階段，主要集中于模式的概念、融資功能和租金定價等適應(yīng)性分析等問題上。

1BLT模式相關(guān)利益主體的分析

通過實施BLT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目能有效緩解政府財政壓力，同時也能更好地利用市場效率性。為保證BLT模式順利進(jìn)行，建設(shè)期、運(yùn)營期及轉(zhuǎn)讓結(jié)算期均涉及了眾多參與方，依次為政府（項目承租方）、企業(yè)（投資建設(shè)方）、金融機(jī)構(gòu)及保險機(jī)構(gòu)。具體見下表。

參與方內(nèi)容表利益主體1主體職責(zé)政府1既是項目發(fā)起方，又是項目承租人，指目標(biāo)新建基礎(chǔ)設(shè)施項目所在政府、政府機(jī)構(gòu)或地方所屬公司。在BLT融資模式中政府的職能有所變化，在提供相應(yīng)的政策支持和法律保障后，無須承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險，按照約定在租賃期支付相應(yīng)費(fèi)用，即可獲得運(yùn)營權(quán)，且是租賃期結(jié)束后項目最終的所有者。企業(yè)1即項目投資建設(shè)主體，是指在企業(yè)通過特許協(xié)議獲得建設(shè)權(quán)，建設(shè)工程項目中擔(dān)任主力，包括項目資金的籌措、項目設(shè)計、材料設(shè)備的采購及工程建設(shè)施工等。從職能上看，企業(yè)參與工程的情況與EPC承包模式相似，但項目建設(shè)完工后，企業(yè)要以出租人的身份，收取項目的租金。且租賃期結(jié)束后，項目徹底脫離企業(yè)。金融機(jī)構(gòu)1由于基礎(chǔ)設(shè)施項目投資巨大，項目的資金問題是保證其順利進(jìn)行的關(guān)鍵。提供貸款的機(jī)構(gòu)主要有國際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等。若企業(yè)沒有足夠的建設(shè)資金，將向金融機(jī)構(gòu)貸款，在租賃期收回相應(yīng)租金進(jìn)行還貸。保險機(jī)構(gòu)1基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)周期長、投資金額大，且現(xiàn)階段仍未出臺相關(guān)法律保障。BLT模式還在摸索階段，不免會有一系列風(fēng)險擔(dān)憂。比如法律變更風(fēng)險、信用風(fēng)險、融資風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等不可控因素。因此，保險機(jī)構(gòu)作為項目保障方參與BLT模式，在突發(fā)情況下，可以為基礎(chǔ)設(shè)施利益方分擔(dān)風(fēng)險。

上述涉及的相關(guān)主體，均以具有法律效應(yīng)的合同形式來參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并就其責(zé)任與義務(wù)分配條例細(xì)致化。

2BLT模式相關(guān)權(quán)益的分析

第一，特許建設(shè)權(quán)。特許權(quán)是指特許者與受許者之間契約關(guān)系，由權(quán)利者授予個體或法人實體的一項特權(quán)；特許建設(shè)權(quán)是由政府（特許者）對企業(yè)項目承擔(dān)方（受許者）就建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的專項業(yè)務(wù)許可權(quán)。

第二，所有權(quán)。指所有人依法對自己財產(chǎn)所享有的占有、使用、收益和處置的權(quán)利。就BLT融資建設(shè)模式中，基礎(chǔ)設(shè)施項目關(guān)于所有權(quán)問題備受爭議。

第三，經(jīng)營權(quán)。指政府作為經(jīng)濟(jì)法人或獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實體所擁有自主進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動的各種權(quán)利。在BLT模式下，基礎(chǔ)設(shè)施項目在建成后由政府負(fù)責(zé)運(yùn)營，有效提升了政府部門對基礎(chǔ)設(shè)施的自主經(jīng)營責(zé)任心。

第四，使用權(quán)。基礎(chǔ)設(shè)施是指社會、國家賴以生存和發(fā)展的固定資產(chǎn)，它是一切企業(yè)、單位、居民和個人生產(chǎn)經(jīng)營工作及生活物質(zhì)保障的共有的基礎(chǔ)物質(zhì)。BLT融資模式項目中，使用權(quán)是社會公民經(jīng)政府部門批準(zhǔn)依法享有的對公共基礎(chǔ)設(shè)施使用的權(quán)利。主要經(jīng)營方為政府，使用方則為政府服務(wù)的公民。

第五，租賃權(quán)。又稱收益權(quán)，即承租人依租賃合同，在租賃物交付后對其享有以為使用收益目的所必要的占有權(quán)的總稱。本文基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，出租人是企業(yè)方，承租人是政府部門，出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金。

第六，轉(zhuǎn)讓權(quán)。涉及經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和所有權(quán)，建設(shè)完工通過驗收后，項目的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)會一次性由企業(yè)方轉(zhuǎn)讓至政府部門或政府指定的管理機(jī)構(gòu)。并且BLT模式的利益主體間存在所有權(quán)二次轉(zhuǎn)讓、存在所有權(quán)連同經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)打包轉(zhuǎn)讓等情況。

3所有權(quán)劃分問題的辨析

項目發(fā)起后政府經(jīng)過招投標(biāo)選定企業(yè)建設(shè)方，政府以特許人的身份與企業(yè)（受許人）簽訂特權(quán)建設(shè)合同，企業(yè)方獨(dú)立融資、設(shè)計、采購并建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，項目建設(shè)期的所有權(quán)歸受許人所有。針對租賃期間的所有權(quán)歸屬話題，存在兩種爭議觀點(diǎn)。

31項目發(fā)起人所有權(quán)說

基礎(chǔ)設(shè)施項目是由政府部門發(fā)起，且項目建設(shè)用地等基礎(chǔ)保障也是依賴政府行政劃撥獲取。項目驗收后的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)都?xì)w政府所有，租賃期結(jié)束后完全轉(zhuǎn)讓到政府名下。所以，該種觀點(diǎn)認(rèn)為，企業(yè)在項目移交前僅對建設(shè)期享有特許的所有權(quán)，而不是運(yùn)營期的所有權(quán)。

第一，若項目經(jīng)營期所有權(quán)歸企業(yè)方所有，將可能出現(xiàn)市場不忠的風(fēng)險，即企業(yè)為了補(bǔ)進(jìn)收益利潤，利用名下項目的所有權(quán)進(jìn)行副業(yè)工程。比如：合同條例邊界打擦邊球，違背政府與社會的意愿以提升商業(yè)價值。

第二，BLT項目模式具有融資大、年限長的特點(diǎn)，容易在經(jīng)營租賃期出現(xiàn)不可控風(fēng)險，企業(yè)的避險能力不及政府，對突發(fā)災(zāi)難性事故的應(yīng)急處理工作不周全。而政府則可以更好應(yīng)對意外風(fēng)險。

第三，基礎(chǔ)設(shè)施項目租賃期結(jié)束后將完全轉(zhuǎn)讓到政府部門，會產(chǎn)生后期所有權(quán)轉(zhuǎn)讓登記問題，可能將視為交易。由于投資建設(shè)費(fèi)用浩大，因此會給企業(yè)帶來巨大的稅務(wù)負(fù)擔(dān)。

更有甚者建議項目自最初建設(shè)階段所有權(quán)就屬于項目發(fā)起人，提倡與企業(yè)簽訂特許建設(shè)權(quán)，項目所有權(quán)始終歸政府部門所有。理由是因為項目沉沒成本巨大，如果建設(shè)企業(yè)方因為自身因素導(dǎo)致無力完成項目，則政府機(jī)構(gòu)有權(quán)收回并進(jìn)行續(xù)建。

32項目建設(shè)企業(yè)所有權(quán)說

政府所有權(quán)說更多的是從利于政府部門經(jīng)營使用的角度考慮，注重于政府在公眾面前的形象。沒有以現(xiàn)行法律規(guī)定為投資建設(shè)企業(yè)考慮，應(yīng)該把項目所有權(quán)給予投資建設(shè)企業(yè)，這樣才能使BLT項目合同雙方的權(quán)利義務(wù)相對平衡。

第一，項目招標(biāo)文件和合同文件中，明確規(guī)定經(jīng)營階段雙方的職能與義務(wù)，只要合理合法劃分權(quán)益，企業(yè)方就不會影響基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營，同時也會確保租賃期結(jié)束后項目的順利轉(zhuǎn)讓。

第二，政府首要關(guān)心的是城市基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和工期，若項目建成后所有權(quán)不歸建設(shè)方所有，企業(yè)如何有動力和義務(wù)保障基礎(chǔ)設(shè)施項目的完工驗收，項目所有權(quán)放在企業(yè)手里，投資建設(shè)方才會兢兢業(yè)業(yè)地最大化發(fā)揮市場作用。

第三，企業(yè)擔(dān)心的最大風(fēng)險是無法按時收回政府的租賃費(fèi)用。無法收回投資款，對建設(shè)企業(yè)方來說會造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。尤其在政府換屆階段，不免會引起對政府信譽(yù)風(fēng)險的擔(dān)憂。

作為項目參與主體，都希望做到公平公正，與政府合作的顧慮，如法律變更風(fēng)險、決策失誤風(fēng)險和政府信用風(fēng)險等。風(fēng)險的變故使政府公信力下降，將導(dǎo)致社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情隨之降低。所以，需要給予社會資本必要的權(quán)利保障。

4分析實施過程

物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配不動產(chǎn)或動產(chǎn)的權(quán)利，包括自物權(quán)和他物權(quán)。按照項目發(fā)起人所有權(quán)說，運(yùn)營期政府擁有項目絕對的自物權(quán)，可以自行占有、使用，企業(yè)方處于被動收租的偽出租者，權(quán)益得不到保障，并脫離了項目的參與權(quán)。若按照項目建設(shè)企業(yè)所有權(quán)說，企業(yè)擁有項目的所有權(quán)，政府僅在租賃期間履行他物權(quán)，這樣比較符合正常的租賃關(guān)系。

依據(jù)《物權(quán)法》中規(guī)定，大型項目涉及城市各種管網(wǎng)建設(shè)，例如鐵路、公路、電力和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)明確規(guī)定為國家所有，基礎(chǔ)設(shè)施具有龐大的系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，涉及部門眾多，使用范圍較廣，并不適合由企業(yè)承接所有權(quán)。而集體組織所有權(quán)是勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，此類基礎(chǔ)設(shè)施可以適用BLT融資模式，但需要從項目性質(zhì)上酌情商定。

基礎(chǔ)設(shè)施可以分為經(jīng)濟(jì)型和社會型，經(jīng)濟(jì)型的主要功能是為了提高生產(chǎn)率；社會型是指為居民提供基礎(chǔ)服務(wù)，主要作用是改善居民的生活質(zhì)量。本文從企業(yè)的角度看待如何維護(hù)并保障企業(yè)參與融資模式的權(quán)益。企業(yè)通過與政府簽訂合同的形式，商定基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)期與租賃期的所有權(quán)，即從項目性質(zhì)、風(fēng)險程度、參與程度和對項目的控制程度幾個方面進(jìn)行考慮。見下圖。

參與程度為橫坐標(biāo)，以基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)及對項目的控制程度為縱坐標(biāo)；以所有權(quán)絕對擁有和絕對非擁有的視角來考察企業(yè)在租賃期間，項目所遇到的風(fēng)險程度。

一是企業(yè)在租賃期間，參與程度越大，控制難度相應(yīng)增加；二是基礎(chǔ)設(shè)施中，經(jīng)濟(jì)型項目比社會型項目控制難度相對較高；三是企業(yè)沒有項目所有權(quán)時，項目參與程度較小。而擁有所有權(quán)時，參與程度較大；四是企業(yè)徹底無所有權(quán)和擁有全部所有權(quán)，風(fēng)險指數(shù)都較高。而位于中間時，風(fēng)險程度相對較低；五是參與簡單的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，風(fēng)險程度較小；而參與復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，風(fēng)險程度明顯增加；六是對項目的控制難度小，風(fēng)險程度也小；項目的控制難度加大，風(fēng)險也會隨之增大。

綜合上圖和上表的分析，評判企業(yè)在租賃期間對BLT模式中的基礎(chǔ)設(shè)施項目的所有權(quán)掌握情況，應(yīng)該根據(jù)《物權(quán)法》判斷基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)，結(jié)合企業(yè)自身的能力狀況分析對項目預(yù)期的參與程度，企業(yè)在實施過程中的控制難度，得出風(fēng)險程度范圍。

5結(jié)論

作為企業(yè)方應(yīng)該選擇風(fēng)險程度較低，且參與程度與控制難度適中的領(lǐng)域。盡量避開大型復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，在可以獲得所有權(quán)項目上，要維護(hù)自身的權(quán)利，保證BLT模式項目的合理合法性。依據(jù)圖示上的區(qū)域，兩條曲線相交的區(qū)域內(nèi)為最佳參與度。同時，本文所探究的內(nèi)容仍有一定的局限性，在具體的風(fēng)險分析與項目性質(zhì)上有待細(xì)化探究。

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[作者簡介]劉穎（1992—），女，內(nèi)蒙古集寧人，碩士研究生。研究方向：安全工程。