地方立法民意匯集方法的中外比較研究

上海人大工作研究會第一研究小組課題組

實行民主立法，廣泛匯集民意，使制定的法律法規體現最廣大人民群眾的共同意志，是我國國家立法和地方立法共同遵循的基本原則；從方法論角度考察，這也是世界各國代議機關共同遵循的重要立法原則。為了拓展國際視野，借鑒他山之石，由上海人大工作研究會第一研究小組和上海外國語大學各國議會研究中心合作，選擇美國、英國、日本、巴西、越南等五國地方議會在立法中匯集民意的方式方法，與我國實踐加以比較研究。

一、五國地方立法過程中民意匯集的共通之處

五國在地方立法中都比較重視民意匯集，但因國家制度、地方自治、制度化水平和社情民意等不同而方法上有所差異。總體來講，有如下五方面共通之處：

（一）發揮議員與選民聯系的民主主渠道作用

五國中大部分國家采取議員專職制度，議員有更多責任和精力與選民聯系。地方議會議員在當選后會建立相應的聯絡機構，并向所在選區公布聯系方式，接收民眾各類意見和建議。這種基于發揮議員與選民聯系主動性的機制，成為地方議會有效匯集民意的重要渠道。如美國，各州都建立了議會信息公開網站，發布議員的個人信息、個人網頁、聯系方式以及立法公告等相關信息，而地方議員也會通過各種方式與選民進行交流，定期向選民報告政策問題，了解民意，并在此基礎上提出立法倡議。作為某黨派的公民個人可參加議會黨團召開的黨內討論，發表自己的想法，從而對黨團討論的法律草案審議或修改施加影響。

（二）重視發揮立法聽證匯集民意的平臺作用

立法聽證是五國地方立法機關匯集民意的經常性組織形式。相比選舉等民主機制，立法聽證更強調“理性”和“審慎”原則。聽證會一般由議會專門委員會主導，強調“均衡參與”的原則：一方面，在普通民意（公共輿論）、利益相關者訴求以及專家意見中尋求平衡。美國州議會一般在聽證會上邀請普通公民、利益集團代表以及相關公共機構代表到會發表意見。另一方面，聽證會一般都盡可能尋求容納正反兩方意見。巴西阿雷克利港市就網約車立法舉行的聽證會，主辦方讓支持方和反對方各10名代表以一正一反的順序依次發表意見，以避免一方聲音過于強大。聽證會不同于“漫談”，發言人大多需要為發言提供強大的證據支持，這也是確保立法過程不被民意的“激情”所“綁架”的重要方式。

（三）利用現代信息技術積極采納民意

重視信息化在民主立法中的作用是國外地方立法機關的普遍做法。新興技術尤其是近年來移動互聯網的發展，不僅提升了地方議會收集民意的便捷性，而且也降低了民眾意見表達的門檻。互聯網目前已成為民意表達與收集的主要平臺。為地方議會或議員設立網站已成為“標配”。這些網站一方面用于公布信息，另一方面也擔負著民意收集的工作。巴西部分州議會還使用新興社交媒體（如YouTube）來實現與民眾的互動。美國地方議會則更進一步利用移動互聯網提高民意收集與表達的便利性，如華盛頓州就開發了手機議會工作的移動客戶端，以便手機用戶能及時參與立法過程。

（四）注重發揮社會組織的民意表達功能

發揮社會組織作用是近年來各國完善代議制的重要途徑，也是五國在地方立法中匯集民意較為倚重的方法。美國州議會十分關注以行業協會為代表的利益集團的意見，他們認為類似于行業協會之類的成熟的社會組織能理性代表或表達社會的聲音、民眾的聲音，無論法律草案起草階段還是審議階段，都為聽取社會組織意見賦予了制度空間，而對單個或多個的公民參與持有較大的顧慮。在日本基層，即市町村層面，通過“功能團體”收集民意是地方立法機關的首選。

（五）重視民意匯集后的信息反饋已逐步成為趨勢

加強民意匯集后的反饋是國外地方立法機關逐漸加以重視的后續環節，也是立法民主的重要體現和監督保障。日本地方立法中，不論是意見公募還是請愿，在完成民意收集程序后都會適時公布結果。民眾提出什么意見、意見有無被采納以及理由是什么等都會被公布，甚至某些地方，民眾在旁聽議會會議后所填寫的意見表也會得到來自地方議會的反饋。這些反饋信息都可在地方議會的網站上查閱和下載。

二、我國地方立法匯集民意方式方法的重點考察

我國是人民當家作主的社會主義國家，歷來重視人民群眾在立法活動中的作用。改革開放以來，隨著我國立法工作的發展，采集民意、匯集民智的民主立法制度也得到不斷完善。目前，從國家立法到各地人大的地方立法，已經形成一系列采集民意、匯集民智的制度和方式方法。以上海實踐為主，可把這些制度和方式方法歸納為十個方面：一是人大代表聯系選民直接聽取意見制度；二是法規草案公開征求意見制度；三是法規草案書面征求意見制度；四是座談會聽取意見制度；五是專家咨詢論證會制度；六是立法聽證會制度；七是旁聽常委會審議法規會議制度；八是公開向社會征集立法項目制度；九是社會調查制度，委托專業調查機構，通過制作問卷調查表、個別訪談等形式，征集公民意見；十是立法聯系點制度。

三、同國外地方立法匯集民意方式方法的比較和借鑒

經過短短幾十年的發展，我國在地方立法過程中收集民意的制度逐漸完善，收集民意的做法日趨成熟，可以自豪地說，我國地方立法中匯集民意的制度、做法絲毫不比經歷了數百年發展的西方發達國家遜色。同時，我們也應看到，我國地方立法中匯集民意的制度還需要進一步完善，匯集民意的方式方法還有待進一步改進。作為人類文明發展的共同成果之一，國外議會匯集民意的方式方法仍然值得我們借鑒。

（一）增強地方立法中的民意基礎離不開人大代表意見建議的充分表達。國外議會非常重視議員與選民的聯系，重視發揮議員匯集、反映民意的主要渠道作用。從地方立法的視角看，要使人大代表成為地方立法中反映民情民意的主要民主渠道，主要是提高代表參與地方立法的有效性：一是讓更多代表參與地方立法，讓他們充分表達意見，同時充分尊重他們的意見，而不僅僅邀請幾個代表在立法的某個階段參加一下。二是研究與改進代表參與立法工作的方式方法，對參與立法活動的代表進行必要的培訓，介紹立法背景、相關法律法規的規定、法規草案的內容等。三是代表要提高履職意識，把積極參與地方立法看作代表人民管理國家事務的重要職責，消除立法是專業人員的事、自己不懂法律的思想顧慮，敢于大膽表達自己的意見建議。

（二）創新途徑和方法，增強公眾參與的實效。我國目前已建立公民參與立法活動的表達和訴求機制，但運作效果尚不理想，有待改進完善：一是改進立法參與信息公布的方式。發布立法信息，如聽證公告、公布法規草案時，可通過一定方式說明立法背景、主要爭議焦點等情況。這種說明可以通過平面媒體，也可以通過鏈接網絡等方式進行。二是對社會公眾開展技術性、輔助性的輔導和引導。在立法座談會、立法聽證會之前，對參加者提供一定的幫助和培訓，幫助其了解相關法律知識和背景，提升公眾參與立法的技巧與能力。三是搭建平臺，加強立法機關和社會公眾的良性互動。如開辟專欄討論、組織交流等，通過互動，使引起爭議的問題逐漸實現聚焦。同時，對部分專業性較強的法律法規草案，可以創新機制，以普通市民為對象進行法規草案的解讀和說明，激勵公眾積極參與法律、法規的立法過程。四是公眾參與的途徑，除傳統方式外，可更多運用移動互聯網技術，創建微信、微博等新媒體方式，方便公眾更便捷地參與地方立法。五是完善公眾意見采納情況的反饋機制，如通過人大公眾網或微信公眾號，辟出專欄回應公眾的意見建議，也可建立地方立法新聞發言人制度，由發言人向媒體報告公眾意見建議的采納情況，再由媒體向社會傳播反饋情況。

（三）發揮第三方民意征集機構在匯集民意方面的作用。公眾參與地方立法，意見往往紛繁復雜呈碎片化趨向。單靠立法機關統攬包辦，回答公眾所有意見，既無可能也不現實。在國外，各種民意調查機構及其他第三方社會組織發育比較充分，議會為了彌補自身不足，購買民間的立法調查等服務已成為常態。民意調查是了解公眾輿論傾向的社會調查，它通過科學的調查與統計方法，依據某種數字模型，可如實反映一定范圍內的民眾對某個或某些社會問題的態度傾向。運用到立法中來，可幫助立法機關更全面地了解社會公眾的立場、態度，更科學地作出立法抉擇。立法機關今后可更多通過購買社會服務，委托完成訪談、社會問卷調查、收集歸納意見、制作相關材料等公眾參與工作，更有效地保證公眾參與的廣泛持續開展。在此基礎上，也能為今后地方立法運用云計算、大數據等現代計算技術創造必要的條件。

（四）健全完善地方立法民意匯集制度。制度是否科學、健全，直接決定地方立法中公眾參與的實際效果。我國法律對公眾參與立法有這方面明確的規定，新修改的立法法要求建立開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度，并健全審議和表決機制。從總體或具體操作的層面看，從與時俱進的要求開說，地方立法的匯集民意制度還有待進一步健全完善：一是現有制度的規范化程度有待提高；二是進一步明確嚴格的參與程序規則；三是要進一步明確規定立法公眾參與制度的法律效力。防止匯集民意流于形式，保證立法民主化，必須加快民意匯集和公眾參與立法的法制化進程，通過制度約束建立長效機制。建議圍繞完善公眾參與地方立法的范圍、方式和程序，建立完善的更為有效先進的公眾參與制度。