剖析雄安新區(qū)建設(shè)和住房制度設(shè)計(jì)

李宇嘉

一、背景：雄安新區(qū)建立的背景

雄安新區(qū)引發(fā)熱議，對(duì)于其多維度的戰(zhàn)略定位眾說(shuō)紛紜。筆者認(rèn)為，在鄧公逝世20周年，南巡講話25周年之際，在我國(guó)邁向“中低增速、更高質(zhì)量”的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之際，在內(nèi)外環(huán)境倒逼下告別低成本要素投入驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)向內(nèi)生式發(fā)展并實(shí)現(xiàn)大國(guó)復(fù)興之際，建立雄安新區(qū)是一個(gè)標(biāo)志性事件。

深圳特區(qū)和浦東新區(qū)，它們有一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是都擁有大港口，國(guó)際貿(mào)易是其主打產(chǎn)業(yè)和最大競(jìng)爭(zhēng)力。這也意味著，上世紀(jì)80-90年代建立深圳特區(qū)和浦東新區(qū)，標(biāo)志著我國(guó)告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的封閉體制，打開(kāi)國(guó)門并融入世界，借助政府集中力量辦大事和要素成本低的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)參與并汲取國(guó)際貿(mào)易和分工紅利，建立強(qiáng)大的制造業(yè)和工業(yè)基礎(chǔ)，以區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)全國(guó)工業(yè)化。從我國(guó)“世界工廠”和制造業(yè)大國(guó)的地位看，深圳特區(qū)和浦東新區(qū)出色地完成了這一使命。

2008年金融危機(jī)是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，危機(jī)將二戰(zhàn)后60多年來(lái)國(guó)際貿(mào)易和分工失衡、資本主導(dǎo)紅利分配格局的制度積弊暴露無(wú)遺。同時(shí)，全球“第五次產(chǎn)業(yè)革命”遲遲無(wú)法破繭，殺手級(jí)的新型產(chǎn)業(yè)尚未出爐，導(dǎo)致全球貿(mào)易、金融和制造業(yè)實(shí)體不得不“再平衡”，甚至出現(xiàn)“逆全球全”的潮流，黑天鵝事件頻頻爆發(fā)。同時(shí)，我國(guó)國(guó)內(nèi)低成本要素環(huán)境承載力也觸及“天花板”。因此，從“世界工廠”走向“中國(guó)創(chuàng)造”，打造我國(guó)綜合國(guó)力，實(shí)現(xiàn)大國(guó)復(fù)興的戰(zhàn)略需要重新塑造。

二、目的：打造經(jīng)濟(jì)內(nèi)生“增長(zhǎng)極”

縱觀世界，大國(guó)復(fù)興并走向強(qiáng)國(guó)，外部文明和技術(shù)吸收固然重要，但強(qiáng)大的內(nèi)需和內(nèi)生發(fā)展，才是一國(guó)綜合國(guó)力壯大的“引擎”，也是對(duì)沖外部負(fù)面沖擊的“穩(wěn)定器”。這就是為何美日歐每年2%-3%的增長(zhǎng)，就可以實(shí)現(xiàn)就業(yè)和民生訴求。近年來(lái)，“一帶一路”戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃紛紛出爐，事實(shí)上就是未雨綢繆，順應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化，做好增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的改革和戰(zhàn)略部署。近年來(lái)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化齊頭并進(jìn)，以深圳和上海為龍頭的珠三角、長(zhǎng)三角，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生“增長(zhǎng)極”。

但是，這兩個(gè)“增長(zhǎng)極”僅占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的30%，而東京圈、首爾圈分別占到日本和韓國(guó)GDP的50%和70%。重要的是，珠三角、長(zhǎng)三角相對(duì)繁榮，但所在省份內(nèi)部也有大面積的落后區(qū)域，且對(duì)周邊的輻射效應(yīng)未顯現(xiàn)出來(lái)。輻射效應(yīng)被抑制，在京津冀表現(xiàn)更明顯，北京很繁榮但資源過(guò)分集中，導(dǎo)致地下水日漸枯竭、陰霾沙塵蔽日、交通擁堵、人口畸形膨脹等。

與此同時(shí)，北京周圍的河北卻非常落后，甚至出現(xiàn)了亞洲開(kāi)發(fā)銀行所定義的“環(huán)北京貧困帶”，這完全不符合地理經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中闡述的大城市輻射效應(yīng)。雄安新區(qū)承接北京非首都功能后，將與京津一起，打造分工合理的等邊三角形大都市圈，北京真正回歸首都功能定位，并以歷史文化名城為載體，擴(kuò)大中華文化在世界上的影響力，夯實(shí)我國(guó)在推進(jìn)“一帶一路”、和平崛起戰(zhàn)略中的國(guó)際認(rèn)同。有雄安這個(gè)戰(zhàn)略地位足夠高的載體，津冀也將以自身工業(yè)基礎(chǔ)承接北京功能輸出。由此，繼長(zhǎng)三角、珠三角之后，我國(guó)第三大“增長(zhǎng)極”真正建立起來(lái)。雄安新區(qū)雄踞內(nèi)陸，這是其與深圳和浦東在沿海布局的最大區(qū)別，標(biāo)志著我國(guó)內(nèi)生增長(zhǎng)真正起航。

三、探析：為何選擇雄安？

到2017年，京津冀一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略剛好3年，非首都功能疏導(dǎo)、三地基于功能劃分的分工與合作，效果似乎并未顯現(xiàn)。去年以來(lái)，北京房?jī)r(jià)大漲，學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格已漲到10萬(wàn)元以上，某種程度上，房?jī)r(jià)體現(xiàn)的是公共服務(wù)的優(yōu)劣。這意味著，外圍和北京發(fā)展的鴻溝繼續(xù)拉大，北京虹吸效應(yīng)并未緩解，這對(duì)疏解北京非首都功能，打造第三個(gè)經(jīng)濟(jì)“增長(zhǎng)極”來(lái)說(shuō)不是好消息。

同時(shí)，外圍承接北京非首都功能的效果也未完全顯現(xiàn)。同時(shí)，北京多功能定位下承載力超極限，導(dǎo)致倒逼式的人口外溢，即北京就業(yè)人口大量在環(huán)北京和河北買房，實(shí)現(xiàn)變相“落腳”北京。但是，基于跨界統(tǒng)一規(guī)劃、功能重新布局、公共服務(wù)均等化的一體化并沒(méi)有“落地”，人口外溢異化為“非自住”的樓市投資和投機(jī)炒作。而且，北京霧霾不斷，環(huán)北京和河北繼續(xù)發(fā)展鋼鐵水泥等傳統(tǒng)制造業(yè)難以為繼。于是，河北出現(xiàn)明顯的“房地產(chǎn)化”趨勢(shì)，并成為新的GDP增長(zhǎng)依賴。

但是，房?jī)r(jià)快速上漲，讓環(huán)北京成本迅速提高，非首都功能疏解難上加難。反過(guò)來(lái)，功能無(wú)法疏解，將導(dǎo)致周邊人口繼續(xù)往北京積聚，北京的霧霾、擁堵等“大城市病”愈演愈烈和積重難返。當(dāng)斷則斷，另立爐灶，位于拱衛(wèi)京師的京畿重鎮(zhèn)——保定府腹地的雄安，就像一張白紙，可以實(shí)現(xiàn)高規(guī)格的規(guī)劃和未來(lái)定位，這樣的新區(qū)才能對(duì)北京的非首都功能具有極強(qiáng)的吸引力，北京擁擠不堪的資源才有足夠強(qiáng)的外推力。合力之下，北京非首都功能疏導(dǎo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

四、雄安房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)：“去地產(chǎn)化”

近期，雄安三縣被迫鎖房、鎖地、鎖戶籍，樓市仿佛是被下了咒一般而瞬間靜止了。同時(shí)，針對(duì)購(gòu)房者的激情從雄安火速蔓延到新區(qū)周邊縣市，強(qiáng)力限購(gòu)限貸密集落子，淘金者的投機(jī)炒作情緒開(kāi)始褪去。面對(duì)短期內(nèi)要攫取數(shù)十年紅利的投機(jī)狂潮，凍結(jié)樓市是沒(méi)有辦法的辦法，但顯然不是長(zhǎng)久之計(jì)。

一般來(lái)講，房屋是生活和生產(chǎn)的基本要素和物質(zhì)空間。新區(qū)規(guī)劃和發(fā)展，首先要進(jìn)行的是土地和空間規(guī)劃、分區(qū)和區(qū)域功能規(guī)劃，這是提供居民居住和企業(yè)生產(chǎn)所需物質(zhì)空間的過(guò)程，也是房地產(chǎn)規(guī)劃的過(guò)程。

從雄安新區(qū)四大定位和七大任務(wù)看，259個(gè)字明確無(wú)誤地折射出一個(gè)重要信號(hào)，不管新區(qū)將來(lái)如何開(kāi)發(fā)，首要的一條就是“去地產(chǎn)化”。這是近年來(lái)我國(guó)新區(qū)規(guī)劃和發(fā)展均出現(xiàn)嚴(yán)重的“房地產(chǎn)化”后，總結(jié)出來(lái)的血的教訓(xùn)。因此，不惜交易凍結(jié)和停滯，也要?jiǎng)x住樓市投機(jī)潮，目的是杜絕“房地產(chǎn)化”。對(duì)此，張高麗副總理提出“七嚴(yán)”，即“嚴(yán)禁大規(guī)模開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，嚴(yán)禁違規(guī)建設(shè)，嚴(yán)控周邊規(guī)劃，嚴(yán)控入?yún)^(qū)產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)控周邊人口，嚴(yán)控周邊房?jī)r(jià)，嚴(yán)加防范炒地炒房投機(jī)行為。”

從深圳和浦東到雄安，這是我國(guó)從外向型的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相互推動(dòng)，融入世界以吸收全球工業(yè)化和城市化文明，向夯實(shí)內(nèi)需和構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的內(nèi)生式增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相互推動(dòng)時(shí)期，土地財(cái)政扮演著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資的角色。但是，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生式增長(zhǎng)模式下，高成本是“大敵”。因此，降低成本是新區(qū)功能“落地”的前提。因此，對(duì)住房而言，絕對(duì)不能延續(xù)“土地財(cái)政”下的開(kāi)發(fā)模式，即高價(jià)出讓商品住房用地，作為新區(qū)政府融資的主要渠道。

五、雄安住房制度該如何設(shè)計(jì)

近日，做客人民網(wǎng)直播時(shí)，京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會(huì)副組長(zhǎng)鄔賀銓指出，雄安希望吸引投資者和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者。國(guó)家應(yīng)以建設(shè)廉租房、公租房等惠民政策，讓年輕創(chuàng)業(yè)者有房可住，保障投資熱情。因此，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，未來(lái)，雄安新區(qū)保障性住房一定會(huì)占最重要的地位，供應(yīng)比例也會(huì)最大。但筆者認(rèn)為，在堅(jiān)持住房回歸居住屬性的前提下，讓市場(chǎng)和保障“兩條腿”走路，尊重行業(yè)規(guī)律和市場(chǎng)配置資源的前提下，更好地發(fā)揮政府的作用，這是新區(qū)住房制度設(shè)計(jì)的根本。

一個(gè)健全的住房供應(yīng)體系中，商品住房和保障性住房都要有，二者比例關(guān)系要視房地產(chǎn)發(fā)展的階段而定。新區(qū)成立初期，新市民和遷入人才的住房需求大，加上規(guī)劃利好也會(huì)助推住房需求，保障性住房要占到更大的比例，但應(yīng)以滿足基本需求的廉租房、公租房為主，防止“福利陷阱”。同時(shí)，也要控制商品住房開(kāi)發(fā)的規(guī)模，以保持居住和創(chuàng)業(yè)低成本的環(huán)境。新區(qū)建設(shè)中后期，各項(xiàng)規(guī)劃基本“落地”，住房需求和新增開(kāi)發(fā)空間邊際遞減，商品住房要逐漸占到更大比例。

具體來(lái)說(shuō)，首先要通過(guò)以租為主的保障房設(shè)計(jì)，讓創(chuàng)業(yè)者和居民“住有所居”，避免因沒(méi)有住房支付能力，或住房支出太多，影響創(chuàng)業(yè)初期的熱情投入、創(chuàng)業(yè)投入，這直接關(guān)系到是否能建立創(chuàng)新發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。其次，產(chǎn)業(yè)和人才在新區(qū)積聚以后，加上產(chǎn)業(yè)規(guī)劃利好，房?jī)r(jià)會(huì)上漲，這是客觀規(guī)律。這時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新還處于成果“破繭”的前期，對(duì)于成本還比較敏感。因此，一方面要控制商品房開(kāi)發(fā)規(guī)模，另一方面要適時(shí)啟動(dòng)房產(chǎn)稅試點(diǎn)，調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)上漲收益。

房產(chǎn)稅開(kāi)征以后，新區(qū)政府就有了漸趨穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源，這一財(cái)源應(yīng)完全用于廉租房和公租房供應(yīng)。隨著產(chǎn)業(yè)漸進(jìn)壯大和成熟、創(chuàng)新成果開(kāi)始出爐，區(qū)域價(jià)值顯著提升，房?jī)r(jià)將進(jìn)一步上漲。這時(shí)，一方面要讓產(chǎn)權(quán)人獲得資產(chǎn)溢價(jià)收益，另一方面，善用房產(chǎn)稅稅基根據(jù)房?jī)r(jià)上漲而自動(dòng)上調(diào)的“穩(wěn)定器”功能，甚至適時(shí)調(diào)整房產(chǎn)稅稅率，調(diào)節(jié)資產(chǎn)收益，將房產(chǎn)稅全部反哺廉租房和公租房供應(yīng)。尊重行業(yè)規(guī)律，也抑制地產(chǎn)化趨勢(shì)。

同時(shí)，捋順創(chuàng)業(yè)和實(shí)體收益分配機(jī)制，借助住房保障支持，新區(qū)創(chuàng)業(yè)者通過(guò)分享創(chuàng)新成果，建立從“住有所居”到“居者有其屋”的有產(chǎn)者路徑，讓居民分享新區(qū)發(fā)展外溢到房地產(chǎn)上的紅利。總之，要客觀認(rèn)識(shí)新區(qū)開(kāi)發(fā)和房地產(chǎn)的關(guān)系，我國(guó)大城市樓市泡沫化、地產(chǎn)化趨勢(shì)，問(wèn)題不在樓市本身，而在于政府過(guò)度依賴導(dǎo)致制度和政策變形。新區(qū)開(kāi)發(fā)要避免地產(chǎn)化趨勢(shì)，但并非矯枉過(guò)正到“去市場(chǎng)化”的地步。完全住房保障是不合理的，正確的思路是既要遵循市場(chǎng)規(guī)律，也要更好發(fā)揮政府職能。

李求軍/責(zé)任編輯