淺論民行檢察監督工作機制的完善

方經武+張鳳霞

（300450 天津市濱海新區塘沽人民檢察院 天津）

隨著我國經濟社會的發展和人民群眾民主法治意識的提高，社會各界對維護自身合法權益、維護公平正義的要求越來越高，對檢察機關加強民事行政案件監督的呼聲也越來越強烈。雖然近年來民行檢察工作得到了很大程度上的發展，但由于監督方式單一，監督力度不強，監督效果與當前形勢任務不相適應。為切實發揮民行檢察法律監督作用，需要從抗訴為主向多元化監督轉變，提升監督層次，擴大監督的范圍，形成強有力的監督態勢和監督效果。

一、民行檢察監督方式單一化的局限性

我國民事訴訟法、行政訴訟法在總則部分規定了對民事訴訟、行政訴訟活動的檢察監督原則，但在分則中涉及民事、行政訴訟檢察監督的法律條文屈指可數，且均以抗訴作為最為主要或是唯一的監督方式。雖民事訴訟法通過修正案增加了檢察建議的監督方式，但囿于規定的概括化和原則化，未明確規定法院在收到檢察建議以后必須采取的回應和糾正措施，司法實踐中又以抗訴作為最為重要的考核指標，故民行檢察監督方式仍然擺脫不了單一模式，映射在實踐中就是檢察機關仍然采用的是以抗訴唯一監督手段的辦案機制。

抗訴固然是一種傳統的有力的監督方式，也已經形成了一套較為成熟的工作模式，但終究是一種事后監督方式，難免具有一定的滯后性，同時抗訴的提出受制于檢察人員的辦案水平，在很多時候不能及時、有效的發揮監督作用。另外，為了保障裁判的穩定性，法律規定了嚴格的抗訴條件，非錯誤裁判以及審判活動存在嚴重違法的情形并不能提出，故實踐中普遍存在的一些輕微程序違法和問題裁判無法得到切實糾正。因此，單一的監督方式影響了檢察監督的發展和檢察監督職能的全面發揮。

二、構建多元監督方式的需要

高檢院二次民檢會議提出了構建以抗訴為中心的多元化監督格局，是對民檢監督觀念的一次轉變，拓寬了民檢監督思路和監督方式，對提高監督能力，解決基層院的發展問題具有重要意義。這次會議提出的多元化監督機制拓寬了監督方式，明確了民行檢察監督包括兩個方面，一是對錯誤裁判的監督，二是對訴訟中違法行為的監督。強調了在抗訴和再審檢察建議之外，加強對民事執行、民事調解的監督；強調了要開展督促起訴和支持起訴工作；特別是強調了運用違法調查、糾正違法通知書、更換辦案人建議書等方式，監督糾正法院和法官在訴訟中的違法行為等等。

多元化監督的格局，是從事后監督拓展到對法院整個民事、行政訴訟審判的過程進行監督，包括對生效裁判監督、違法行為監督、執行監督等等。同時檢察機關可以開展督促起訴工作，對國家資產或社會公共利益遭受損害而監管部門或國有單位不行使或怠于行使監管職責，案件性質可通過民事訴訟獲得司法救濟的，發現后應以檢察建議的方式，督促有關監管部門或國有單位履行職責提起民事訴訟。根據形勢任務改變，把生效裁判和違法行為的監督放在平等的地位，有利于抗訴案件質量的提高，也有利于抗訴案件數的下降。

三、強化多元化監督的操作設想

在現行的法律框架下，要盡快完成向多元化監督方式的轉變，強化檢察監督效果，充分運用調查權，建立民行審判類案監督機制，檢委會討論民行抗訴案件，提高民行檢察建議的質量，完善檢法工作協調機制，構建提請上級檢察院監督機制。

（一）建立民行審判類案監督機制

要切實發揮民行法律監督的作用，形成強有力的監督態勢和監督效果，就應該突破個案監督的模式，探索開展對法院民事行政審判中存在的同案不同判、執法不統一、不平衡、不當運用裁量權等一類問題的檢察監督新途徑，保證檢察機關的監督既有利于維護司法公正，又有利于訴訟的順利進行。

一是建立一類問題的發現機制。各級民行部門在開展各項日常業務時注意收集有關案例和相關情況；在辦理各類民行申訴案件中，在聽取申訴人、被申訴人陳述時，應注意發現當事人所反應的一類問題，在案件審查的過程中留意是否存在執法不統一的現象，還可以召開律師座談會，走訪人大、政協和社區等，了解人民群眾反映強烈的問題。市院應建立統一的信息平臺，認真整理分析各級院上報的信息。

二是建立專門工作小組。三級院共同組建一類問題的研究小組，具體負責開展研究和監督。每年根據各級院反映的一類問題，有重點地組織專題調研，在全市范圍搜集整理相關案例，開展分析研究，并選擇一些重點問題、突出問題，召開法學界人士、專家、人大代表和相關行政執法部門座談研討，充分聽取社會各界的意見和反映，形成一類問題監督的意見，向上海市高級人民法院提出檢察監督意見。涉及政策法律或社會層面的問題，積極向黨委及人大專題報告，提出具有司法操作性的、能夠解決一類問題的可行性方案。

（二）完善抗訴案件討論制度，發揮檢委會對民行抗訴案件的決策作用

一是確保案件討論的優質高效。杜絕承辦人匯報，大家附和的走過場現象。每個參與討論的人事前都必須認真審閱案件報告，了解熟悉案情，深入分析和論證，準確使用法律，形成自己的觀點，真正使案件討論起到集思廣益深入論證的作用。

二是充分發揮檢察委員會對民行抗訴案件的決策作用。基層檢察院在提請抗訴的民事申訴案件中，很少提交檢委會討論，其原因一方面是民行檢察官認為民事抗訴案件很少出現疑難復雜案件，沒有必要提交檢委會討論；另一方面是基層檢察院的檢委會偏重于對偵查監督、公訴、偵查等部門的案件把關，對民事抗訴案件相對忽視。完善檢委會決策機制，凡決定檢察長出席再審法庭的民事抗訴案件和其他較為復雜的民事抗訴案件，先由檢察長或主管檢察長嚴把案件的質量關。要求對每一案件，從細微入手，全方位地分析案情、審查證據，力爭把提抗理由說全說透；然后再由檢察長召開檢察委員會集體討論，共同分析案情，研究法理與適用，最后作出決定，從而為提高抗訴意見的采納率，為檢察長出席再審法庭取得良好效果奠定基礎。

三是積極借助當地法學資源豐富的優勢，組織和聘請專家、學者以及職能機關的專門人員，通過對典型案件和重大、疑難、復雜案件研討論證，吸收專家的智慧成果，正確把握疑難、復雜新類型的案件和專業性較強等案件，不斷在實踐中提高辦案水平和業務能力。

（三）提高民行檢察建議的效力

為了進一步發揮檢察建議的最大效力，應當進一步完善民行檢察建議辦案制度。一是規范提出建議程序。為使檢察建議理由充分、恰當、適用法律準確，對提出檢察建議的程序不斷加以規范。規定提出檢察建議必須經過立案、閱卷、調查、集體討論、主管檢察長審批程序。制定民行案件檢察建議程序流程圖，建立了科學、嚴密的操作規程。二是規范研究決定程序。對每起提出檢察建議的案件，由辦案人提出意見，民行部門集體討論研究；對有爭議的重大問題，提交檢察委員會討論決定，必要時主動向上級院業務部門請示匯報，聽取上級院的指導意見。三是實行審理公開。特別是對一些涉及當事人較多、案情較為復雜的申訴案件，提出檢察建議之前，采取提前召集雙方當事人面對面“開箱”方式，發揮誰主張、誰舉證原則，讓當事人雙方充分發表各自意見，擺出支持自己意見的證據，在充分聽取各方意見的基礎上，對每一細節加以分析和研究，力求把案件搞準，把檢察建議提準。辦案程序的規范化既保證了提出的檢察建議質量，既得到審判機關的尊重，又體現了執法監督的嚴肅性。

（四）完善檢法工作協調機制

一是建立檢、法兩院的民檢部門與民事、行政、執行等法庭（局）定期聯系制度，兩院主管領導每季度至少協調工作一次，互通情況；庭、科長每月溝通一次研究工作；案件承辦人每案聯系一次，分析案情，對于認識不一致或社會影響較大的案件，由院長、檢察長協商解決。二是建立檢察長列席審判委員會討論執行案件制度，對重大、復雜、疑難案件，檢察長可以列席法院審判委員會討論執行案件的裁決過程，發表檢察機關監督意見，但不參與表決。三是建立個案執行督促催辦機制，促使法院認真、及時糾正其違法行為，并將結果通知檢察機關。四是建立執行息訴工作機制。對于執行機關的執行裁定及執行行為正確、被執行人不服的，檢察機關應做好申訴人的說服解釋工作，依法公開進行審查，做到澄清問題、消除疑慮、明辨是非、消除矛盾。

（五）構建提請上級檢察院監督機制

如法院拒絕接受監督或拒絕反饋，可向上級檢察院報告同級法院拒絕接受監督的情況，提請上級檢察院監督。在上報上級檢察院的同時，應附上開展該項審判和執行檢察監督的案卷，以利于上級檢察院對審判和執行檢察監督進行全面審查。上級檢察院認為下級檢察院的審判和執行監督正確的，應向同級法院發出檢察建議，要求同級法院對其下級法院監督；如果上級檢察院認為下級檢察院的監督不當，可以責令下級檢察院撤回監督文書。