國有企業產權轉讓程序法律問題探究

邴園慶

（200120 上海偉創律師事務所 上海）

1 國有企業產權轉讓的特殊性

1.1國有企業產權的界定

結合《轉讓辦法》第2條規定，本文所述及的國有企業產權指在國有企業中，國家對企業以各種形式投入形成的權益、國有及國有控股企業各種投資所形成的應享有的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。誠然，國有企業和非國有企業的產權都可以轉讓，但主要轉讓的是國有企業中的國有產權。實踐中也證明了這一點，如在北京產權交易所和上海聯合產權交易所掛牌交易的大都是國有企業中的國有產權。

1.2國有企業產權轉讓的特殊性

在上文已對國有企業產權界定清楚的基礎上，要進一步分析國有企業產權轉讓與一般的產權轉讓的不同之處，因為如果相同的話，適用一般的產權轉讓規則既可，無須另行制定《轉讓辦法》。

首先，國有經濟是國民經濟的命脈，國有企業產權轉讓是國有經濟戰略性調整的重要組成部分，國有企業產權轉讓會影響產業升級及產業結構調整，如轉給外商的，還涉及到本國經濟利益保護問題。

其次，我國國有企業不但承擔著經濟職能，而且還承擔著社會和政治職能，以企業為本位組織實施具有自我封閉性的社會保障制度，為職工提供退休、工傷、醫療、福利等多種保障，使國有企業用于非生產性的固定資產日益擴大，一旦國有企業產權轉讓，政府再也不能借助企業安置職工借以實現其社會目標，職工安置成為重要問題。

2 國有企業產權轉讓程序及其存在問題分析

2.1批準程序及相應法律問題

2.1.1批準機構冗雜，偏私行為防范不力

根據《轉讓辦法》25、26條的規定：國有資產監督管理機構決定所出資企業的企業國有產權轉讓；轉讓企業國有產權致使國家不再擁有控股地位的，應當報本級政府批準；所出資企業決定其子企業的企業國有產權轉讓。首先，值得肯定的是《轉讓辦法》明確了產權轉讓的批準主體，這讓批準主體的確定有法可依，但是問題在與，如果這其中的多個主體根據規定都有批準權，此時，誰可以做出最后的決定？或者說哪個機構的決定是終局的？此其一。其二，批準機構如此冗雜，那么在批準的過程中，如何確保相關機構的負責人不會投機取巧，相互串通，鋌而走險，侵吞國有資產？

2.1.2對職工利益保護難以切實落實

改革開放以來，國有企業改革作為整個經濟體制改革的中心環節，一直受到社會各界的普遍關注，無論是政府、企業還是職工，在經受改革考驗的同時，也經歷了改革的酸甜苦辣。對于國企改革，一個不爭的事實是：國企的改革和發展取得了重大的成功、但是現在，隨著國企改革步伐的進一步加快，一個令人深思的問題現實地擺到了我們面前，即：國企改革中職工利益的保障。

《轉讓辦法》規定：產權轉讓涉及職工合法權益的，應當聽取轉讓標的企業職工代表大會的意見，對職工安置事項應當經職代會討論通過。在一般的企業產權轉讓中，這些并不需如此規定。《轉讓辦法》的這些規定體現了國有企業產權轉讓的特殊性，是恰當的。但這些規定不夠細致，有些流于形式，很難得以落實。此外，國有企業產權轉讓過程中的資產評估不真實、經濟補償不規范以及社會保障不到位等問題，對于職工利益的保護無疑是一個嚴重的挑戰，而單憑職工代表大會的意見和討論是不能解決問題的。

2.2實施程序及相應法律問題

2.2.1場外交易現象嚴重

在國有企業產權轉讓實踐中，存在大量的場外交易，缺乏有效監督，產生了很多不規范、不公正的現象：一是場外交易信息不公開、不透明，在轉讓過程中暗箱操作、違規操作，造成國有資產流失、逃避銀行債務、侵犯職工權益等問題；二是場外交易在轉讓過程中協議定價，沒有市場發現價格的機制，缺乏判斷轉讓價格合理性的客觀依據；三是大量的場外交易產生地域行業等認為分割，阻礙了國有經濟布局和結構的戰略性調整。

2.2.2信息披露程序的不足

中國證監會2001年發布的《上市公司治理準則》進一步要求上市公司應向其銀行及其他債權人提供所需信息，令這些公司利益相關者可了解公司運作及財務狀況。對于企業國有產權的轉讓，信息披露是必須的。但現在出現在企業國有產權轉讓中的問題是：①公司信息披露決策仍然保守被動。盡管許多公司遵從所有法規的披露要求，但極少提供額外信息，有一部分公司遵從法規的披露要求，但是只提供公司認為對分析員與投資者有用的信息；只有很少的公司愿意積極主動的公布相關信息；即使是在公司內部，某些信息也只限于被指定的某些高層行政人員。②國有企業受保護仍欠披露規范。國有企業地位的特殊性，使其受到的保護明顯的優越于其他類型的企業，所以要求披露企業國有產權轉讓的信息更是難上加難。

2.3監督檢查及相應法律問題

《轉讓辦法》在“法律責任”一章中還規定了監督檢查這一程序，重點是第32條的規定，該條詳細的規定了轉讓行為無效的八種情況，人們稱之為企業國有產權轉讓中不可觸碰的8條政策“高壓線”。這幾條規定詳盡完善，可謂考慮周全，涉及到了所有可能引起國有資產流失的種種情況，但是，更應該引起我們注意的是，實際上在企業國有產權轉讓中還存在著這樣的問題：①自買自賣，低價收購國有企業，部分領導人在轉讓過程中竟然毫無顧忌的以身試法，利用職務上的優勢和便利，鉆政策和法律上的空子，隱匿國有資產或者虛列債務，低價收購國有資產。②在轉讓之前，私分國有資產，導致在真正的產權轉讓開始時，賬面資金所剩無幾。

3 結論

國有產權轉讓承載著來自各方的利益要求，這些是相互沖突的利益要求，給國有企業產權轉讓帶來了巨大的障礙。除此之外，國有產權主體缺位構成了國有企業產權轉讓的另一障礙。第一個問題如果解決得不好，國有企業產權轉讓將無法順利進行；第二個問題解決得不好，將會導致國有資產流失。作為國有企業產權轉讓最重要的規范性文件，《轉讓辦法》必須解決這兩個問題，為國有企業產權的順利轉讓奠定法制基礎。

從立法取向上來看，《轉讓辦法》特別注重國有資產的保護。為了防止國有資產流失，《轉讓辦法》過多地考慮了國家的利益而忽視了其他主體的利益，并注重國有資產監督管理機構及其他批準機構監管者身份的塑造，而忽視了國有資產監督管理機構及其他批準機構市場交易主體身份的塑造。