論環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式

沈彤+張依雯

（401120 西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院 重慶）

摘 要：近幾年，我國的環(huán)境保護(hù)法律發(fā)展迅速，2015年又重新修訂了《環(huán)境保護(hù)法》，但是對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式方面卻規(guī)定較為籠統(tǒng)，簡單地適用《民法通則》關(guān)于民事責(zé)任承擔(dān)的規(guī)則，這不能夠很好地解決環(huán)境民事公益訴訟中遇到的問題，是環(huán)境保護(hù)法律體系中的欠缺之處。本文從環(huán)境民事公益訴訟的本質(zhì)概念寫起，從案例分析入手，最后借鑒其他國家的良好制度，力圖為完善我國環(huán)境民事訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式作出微薄的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟；責(zé)任承擔(dān)；賠償損失

一、環(huán)境民事公益訴訟的概念

環(huán)境民事公益訴訟，是指有資格的公民、法人、其他組織或者有關(guān)國家機(jī)關(guān)， 為了預(yù)防可能侵壞境公益之污染或破壞行為的發(fā)生， 或阻止侵害環(huán)境公益之污染或破壞行為的繼續(xù)進(jìn)行， 救濟(jì)已經(jīng)受損的環(huán)境公益， 而以環(huán)境公益的民事危害者或致害者為被告向人民法院提出追究其法律責(zé)任的請(qǐng)求，并由人民法院按照法定程序依法審判的法律制度。

環(huán)境民事公益訴訟不同于環(huán)境侵權(quán)訴訟， 概括說來，二者主要具有如下差別：

首先，訴訟中的被告不同。 環(huán)境行政公益訴訟的被告為行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。環(huán)境民事公益訴訟的被告則是直接實(shí)施了侵害或可能侵害環(huán)境公共利益的行為人，包括公民、法人和其他組織等民事主體，但不包括作為行政主體的環(huán)境行政機(jī)關(guān) 。

其次，從訴訟目的來看，環(huán)境民事公益訴訟是一種旨在解決發(fā)生在公益主體和私益主體之間糾紛解決機(jī)制，即旨在解決環(huán)境危害者或致害者的私益 （主要為財(cái)產(chǎn)性利益） 與享有或可能享有環(huán)境公益的不確主體之間的利益沖突的糾紛解決機(jī)制。

正是以上這些差異，導(dǎo)致了環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式不能直接套用傳統(tǒng)普通環(huán)境侵權(quán)訴訟的規(guī)定，而應(yīng)該建立起自己獨(dú)有的責(zé)任承擔(dān)方式。

二、環(huán)境民事公益訴訟的特征

（一）環(huán)境民事公益訴訟具有公益性

環(huán)境民事公益訴訟具有公益性主要表現(xiàn)在其目的的公益性這一方面。環(huán)境民事公益訴訟的目的是維護(hù)社會(huì)公共利益。所以環(huán)境民事公益訴訟的訴訟利益應(yīng)當(dāng)歸于社會(huì)，而不能歸于任何組織或個(gè)人。

（二）環(huán)境民事公益訴訟兼具預(yù)防與補(bǔ)救功能

環(huán)境民事公益訴訟的提起并不要求有一定的環(huán)境損害事實(shí)的發(fā)生，只要根據(jù)有關(guān)的材料或情況能夠判斷存在環(huán)境公益侵害的潛在可能，那么就可以提起公益訴訟。由于環(huán)境一旦遭受破壞就很難恢復(fù)原狀，或者恢復(fù)成本十分高昂，所以在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)，就容許相關(guān)原告利用司法手段加以預(yù)防制止是非常有必要的。相比普通環(huán)境侵權(quán)訴訟只具有補(bǔ)救功能，環(huán)境民事公益訴訟兼具預(yù)防和補(bǔ)救功能。

（三）訴訟程序的特殊性

既然是公益訴訟，其訴訟規(guī)則與私益訴訟應(yīng)有所不同。譬如，舉證責(zé)任分配上面應(yīng)按照起訴主體的不同因人而異地設(shè)計(jì)。訴訟費(fèi)用的預(yù)交制度也應(yīng)有所改變，因?yàn)楣嬖V訟的起訴人并非為了自己的利益而起訴， 如果要其預(yù)交訴訟費(fèi)用， 則顯失公平。再如，在因果關(guān)系的證明方面， 應(yīng)推行因果關(guān)系推定原則。

三、我國環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式

（一）案例引入

2015年初最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），對(duì)環(huán)境民事公益訴訟相關(guān)問題作出了具體規(guī)定。但在具體案件的審理中，環(huán)境民事公益的責(zé)任承擔(dān)方式還有許多細(xì)節(jié)問題需要探討。因而，立足于現(xiàn)有的環(huán)境民事公益訴訟的案例，可以歸納分析出我國司法實(shí)踐中責(zé)任承擔(dān)方式的適用及其不足之處。

以中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案為例，該案是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后人民法院受理的首例針對(duì)大氣污染提起的環(huán)境民事公益訴訟。案情如下：德州晶華集團(tuán)振華有限公司（以下簡稱“德州晶華公司”）多次因排污被當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門處罰。周邊小區(qū)居民因不堪忍受其持排放污染廢氣，向中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)（以下簡稱“中環(huán)聯(lián)”）投訴。中環(huán)聯(lián)經(jīng)過實(shí)走訪調(diào)查，確認(rèn)投訴內(nèi)容屬實(shí)，并于2015年3月19日向德州中院提起環(huán)境民事公益訴訟。五日后，德州中院發(fā)布公告決定受理該案。

（二）案例分析

本案中，中環(huán)聯(lián)的訟請(qǐng)求包括：要求被告立即停止超標(biāo)排放大氣污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施，在省級(jí)及以上媒體公開賠禮道歉，由被告承擔(dān)訴訟、鑒定、律師費(fèi)等支出。此外，還要求被告賠償因超標(biāo)排放污染物造成的損失2040萬元，以及因拒不改正超標(biāo)排放污染物行為造成的損失780萬元，合計(jì)近3000萬元。訴狀請(qǐng)求賠償款項(xiàng)支付至地方政府財(cái)政專戶，用于德州市大氣污染治理。

本案原告提出的訴訟請(qǐng)求，基本貼合了《解釋》第18條關(guān)于環(huán)境公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定，但細(xì)節(jié)問題仍需商榷。其中“立即停止超標(biāo)排放大氣污染物，增設(shè)大氣污染防治設(shè)施”是否屬于“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)”？近3000萬元的索賠是否合理，要求被告賠償并支付到地方政府財(cái)政專戶是有否法律依據(jù)？

1.停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)民事責(zé)任

首先引起我們注意的是，這些責(zé)任方式是否真的在一些情形下在事后起到了阻止環(huán)境損害繼續(xù)擴(kuò)大的作用。

本案中原告僅要求被告“停止超標(biāo)排放大氣污染物”是否足以”停止侵害、排除妨礙”？假設(shè)此項(xiàng)訴求得到法院支持，且被告也切實(shí)履行“停止超標(biāo)排放大氣污染物”，實(shí)現(xiàn)“達(dá)標(biāo)”排放，但達(dá)標(biāo)排污仍造成環(huán)境污染、社會(huì)公共利益受損害的話，“停止侵害、排除妨礙”的目標(biāo)顯然無法達(dá)成。

在很多新型環(huán)境污染中，固然會(huì)涉及具體的私人利益的損害，但是在這之外，這種公共環(huán)境利益受損遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過具體的民事利益受損的程度。所以如果法庭認(rèn)定侵權(quán)責(zé)任成立，因而要求相關(guān)責(zé)任主體停止侵害和排除妨礙，但責(zé)任主體的停止侵害和排除妨礙只是使具體民事主體受損的利益得到了保護(hù)，但無法控制環(huán)境污染造成危害。

2.賠償損失

在環(huán)境民事公益訴訟中，“賠償損失”能否作為一種民事責(zé)任承擔(dān)方式，其爭議很大。部分學(xué)者認(rèn)為，在環(huán)境民事公益訴訟的判決中存在“賠償環(huán)境遭受的損失”等內(nèi)容，其應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境民事公益訴訟的一種責(zé)任承擔(dān)方式。但也有很多學(xué)者對(duì)此持否定觀點(diǎn)。

本案中，對(duì)違法排污者進(jìn)行了一種較為嚴(yán)厲的行政處罰方式，但不應(yīng)該與民事公益訴訟中的賠償不應(yīng)混為一談，將其作為環(huán)境民事公益訴訴訟的索賠依據(jù)也是不合理的。其次，由于本案中因?yàn)榭諝饩哂辛鲃?dòng)性的典型特征，被告所在地區(qū)的空氣污染并非單純由其排污行為造成，因此，被告究竟應(yīng)當(dāng)賠償多少用于大氣污染治理是個(gè)相當(dāng)棘手的問題。

具體在司法實(shí)踐中有以下的判斷方式：其一，若在法院作出“恢復(fù)原狀”判決之前，行政機(jī)關(guān)已采取修復(fù)環(huán)境措施，所發(fā)生的費(fèi)用則屬于“賠償損失”民事責(zé)任的損害賠償金。因?yàn)檎巡扇∠嚓P(guān)修復(fù)環(huán)境措施，那么這里的損害賠償金并不是用于該案件的環(huán)境修復(fù)工作，而是放在環(huán)境公益基金之中用于將來的環(huán)境修復(fù)，故該部分的費(fèi)用定位為“賠償損失”。

其二，若在法院作出“恢復(fù)原狀”判決之前，行政機(jī)關(guān)未采取修復(fù)環(huán)境措施。對(duì)于“恢復(fù)原狀”的判決，如果敗訴被告有能力親自完成環(huán)境修復(fù)工作，不需繳納任何費(fèi)用，也就不存在任何賠償損失的情形。

（三）恢復(fù)原狀

恢復(fù)原狀在環(huán)境民事公益訴訟中是適用比較廣泛的一種民事責(zé)任承擔(dān)方式，其目的是為了補(bǔ)救已被環(huán)境侵害者破壞的環(huán)境公共利益，使被侵害的環(huán)境恢復(fù)到原有狀態(tài)，體現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟的補(bǔ)救功能。

傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)法中的此種民事責(zé)任方式所恢復(fù)的原狀針對(duì)的是財(cái)產(chǎn)權(quán)益，侵權(quán)法關(guān)注的是具體的民事權(quán)益的恢復(fù)，而非環(huán)境損害的恢復(fù)。但環(huán)境民事公益訴訟的目的是起到救濟(jì)公共環(huán)境利益受損的目的。恢復(fù)原狀的適用必須具備以下兩個(gè)要件： “一是，在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，受侵害的環(huán)境有恢復(fù)的可能； 二是，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)條件下，受侵害的環(huán)境具有恢復(fù)的必要。”

先來看受損害的環(huán)境恢復(fù)原狀的可能性問題。法院在作出“恢復(fù)原狀”判決之前，就該考慮到已被破壞、喪失生態(tài)功能的環(huán)境在現(xiàn)有的技術(shù)條件下能否恢復(fù)原狀。如果可以恢復(fù)原狀，那么法院應(yīng)當(dāng)要求被告履行“恢復(fù)原狀”的判決內(nèi)容； 如果不能恢復(fù)原狀或恢復(fù)原狀的可能性極小，法院可以依據(jù)環(huán)境民事公益訴訟的懲罰性特征，引入懲罰性損害賠償，要求環(huán)境侵害者承擔(dān)超出被破壞的環(huán)境經(jīng)濟(jì)價(jià)值的賠償。

其次看恢復(fù)原狀的必要性問題，也就是恢復(fù)原狀的成本問題。如果恢復(fù)原狀成本過高，甚至超出了環(huán)境原有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，就會(huì)影響恢復(fù)原狀的必要性。尤其是在恢復(fù)原狀的成本過分高于環(huán)境原有的利益，甚至超過了環(huán)境侵害者自身的履行能力，顯然也是不合理的，在判決的執(zhí)行時(shí)也會(huì)遇到阻礙。在實(shí)踐中遇到這類問題，法院應(yīng)當(dāng)讓環(huán)境侵害者的償付能力預(yù)先用于環(huán)境危害的排除，防止損失進(jìn)一步的擴(kuò)大； 然后剩余的償付能力用于環(huán)境的修復(fù)，不足的部分應(yīng)當(dāng)通過政府承擔(dān)、基金會(huì)支持等其他途徑解決。

四、環(huán)境民事公益訴訟的外國借鑒

環(huán)境民事公益訴訟發(fā)源于外國， 特別是英美法系國家， 已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)， 有一整套的制度。其中， 許多立法和實(shí)踐值得我國借鑒。

（一）停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)

法官作出“停止侵害，排除妨礙，消除危險(xiǎn)”的判決后，法官應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案件訴訟目的的需要，確定“停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)”的具體責(zé)任內(nèi)容。在這方面，美國訴訟法里規(guī)定了禁止令。禁止令就是法院根據(jù)原告的申請(qǐng)，責(zé)令環(huán)境侵害者停止正在進(jìn)行或即將實(shí)施的某種污染環(huán)境的行為，或消除某種危險(xiǎn)，從而使環(huán)境利益免受侵害、妨害或危險(xiǎn)威脅的民事責(zé)任承擔(dān)方式，其最大的特征就是達(dá)到環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性功能。

美國排除危害民事責(zé)任有三種形式： “完全排除危害”、“部分排除危害”、“代替性賠償”。這三種不同形式的排除危害民事責(zé)任相對(duì)應(yīng)著三種不同形式的“禁止令”，分別為永久性禁止令、附條件禁止令、替代性禁止令。

“完全排除危害”發(fā)布的就是永久性禁止令，其要求環(huán)境侵害者全面停止和排除其危害環(huán)境公共利益的行為。永久性禁止令“主要適用于正在發(fā)生的侵害或即將發(fā)生的侵害，該侵害具有繼續(xù)性、反復(fù)性和不可恢復(fù)性特征，且通過其他方式救濟(jì)受害人明顯不利的情形。”

“部分排除危害”通常要求環(huán)境侵害者以改變作業(yè)方式、縮短作業(yè)時(shí)間、設(shè)置除害設(shè)備等方式將環(huán)境侵害者污染行為引起的環(huán)境危害減少到受害者忍受限度范圍之內(nèi)，以達(dá)到排除危害的目的。當(dāng)然這種禁止令不能完全避免對(duì)環(huán)境公共利益造成損害，那么對(duì)于不可避免、不能通過“禁止令”排除且已現(xiàn)實(shí)化的損害，可以由環(huán)境侵害者承擔(dān)“恢復(fù)原狀”責(zé)任，確保在維護(hù)環(huán)境利益的同時(shí)，不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成妨礙。

“替代性禁止令”一般是法院基于利益衡平原則的考慮，對(duì)于某些無法避免并將持續(xù)下去的環(huán)境侵害行為頒布賠償替代性禁止令，強(qiáng)制要求被告購買環(huán)境權(quán)利以替代對(duì)被告頒布永久性禁止令或附條件禁止令。

（二）賠償損失

美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，對(duì)于那些并未危及環(huán)境公益或損害程度相對(duì)輕微、無需頒發(fā)禁止令的情況，可以要求被告采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救措施糾正自己的行為。民事罰款則是從經(jīng)濟(jì)方面懲戒環(huán)境侵害行為者。早期的《清潔空氣法》對(duì)此并無明確規(guī)定，但隨后頒行的《清潔水法》中出現(xiàn)了相應(yīng)內(nèi)容。最初規(guī)定法院可以按日科處被告萬美元的罰金，《清潔水法》修正案則將罰金最高限額增至萬美元，使得公民訴訟條款的震懾力大為增加，有效緩解和控制了環(huán)境污染損害后果。民事罰款并非歸原告所有，而應(yīng)悉數(shù)上繳國庫，彰顯了環(huán)境公民訴訟制度的公益屬性。

美國在環(huán)境公益訴訟中，要求“民事罰金”歸于國家，然后由國家成立專門的基金會(huì)進(jìn)行管理，其用途是用于環(huán)境的治理。該制度在治理各類環(huán)境問題中發(fā)揮了重大作用，取得了很大的成績。我國也應(yīng)成立類似的環(huán)境公益基金，為環(huán)境的治理和修復(fù)工作提供資金上的支持。由于環(huán)境民事公益訴訟具有公益性，因此環(huán)境民事公益訴訟的訴訟利益不應(yīng)歸于原告或某個(gè)利益受損的個(gè)人所有，也不歸于某些利益受損的一群人所有，而是歸于公共財(cái)產(chǎn)，納入環(huán)境公益基金，由公共機(jī)構(gòu)管理并監(jiān)督其使用。環(huán)境公益訴訟利益包括： 環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、賠償損失費(fèi)用、懲罰性損害賠償?shù)绕渌M(fèi)用，這些環(huán)境公益訴訟利益應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境公益基金。

作者簡介：

沈彤（1995.10～），女，江蘇徐州人，單位西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院。

張依雯（1994.9～），女，寧夏石嘴山市人，單位西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院。

注：本文為2015年西南政法大學(xué)本科生科研訓(xùn)練創(chuàng)新活動(dòng)資助項(xiàng)目，批準(zhǔn)號(hào)：2015-BZX-043。