論選擇性執法的法律規范

趙江超

（300450 天津市濱海新區塘沽人民檢察院 天津）

摘 要：隨著我國社會經濟的不斷發展，行政執法活動日益成為公眾關心的行政行為。其中，行政執法中存在的選擇性執法是在時間、空間、客體上有選擇的執法，是因為對違法時間、空間和個體始終具有高度的不確定性，要確保這些法律有效實施，需要龐大的執法資源，這就導致執法主體對不同的管轄客體，刻意采取區別對待，有違執法公正，如何規范這種行為，就成為了目前需要解決的問題。

關鍵詞：選擇性執法；行政自由裁量權；法治原則

一、選擇性執法的涵義和具體表現

選擇性執法是指執法機關基于一定因素的考量，對某一特定區域內的違法行為在時間、空間、客體上有選擇的執法，同樣的事情以不同的方式執行，是執法者針對具體事項做出的選擇性處理。

選擇性執法的具體表現：①執法機關對不同的執法領域投入不同的執法資源；②執法機關對一些違法行為進行嚴格執法、對另外一些行為不執法；③執法機關有時嚴格執行法律某部法律；④執法機關采用何種執法手段及何種執法強度；⑤執法者對同一違法行為采取不同的執法措施。[1]

二、選擇性執法存在的原因

（1）執法資源的有限性。現代社會的高速發展導致公共事務急劇增多，這就要求必須有充分的資源供行政主體支配，任何一項執法活動的進行都需要一定的成本支出，而行政主體的執法成本是有限的，執法資源的有限性和社會執法需求的無限性之間的矛盾非常突出。

（2）法律的局限性。作為成文法的法律本身有不周延性、模糊性和滯后性，使法律條文本身存在不確定性，不同的執法者有不同的理解，同一執法人員也可能對法律作出多種理解，法律規范的模糊導致了選擇性執法。[2]

（3）基于社會關注信息而做出的執法調整。為了維護社會秩序的穩定，執法者必須隨時關注社會對執法活動的信息反饋，并根據社會關注信息不斷調整執法重點及執法方式，所以，社會反應強烈的違法行為，可能會得到優先執法。[3]

（4）執法者自身的素質。因為執法者對法律的理解、執法時機的把握以及對臨場處理問題的能力等方面所表現出來的業務素質不同而導致的選擇性執法。

（5）行政自由裁量權導致的選擇性執法。我國法律法規賦予行政機關和執法者在行政執法過程中的自由裁量權，導致行政機關和執法者根據自身情況和意愿出現選擇性執法。[4]

（6）人情輸送或利益輸送關系導致的選擇性執法。人情輸送或利益輸送關系即行政執法人員利用行政權力為親友牟利或向特定關系人輸送利益并從中謀取私利。

三、學界關于選擇性執法能不能存在的兩種觀點

1.選擇性執法沒有合理性

有的學者認為選擇性執法就是執法主體對不同的管轄客體，刻意采取區別對待，任意執法，濫用職權，不履行義務或拖延履行義務，是對法律規定的背離。[5]行政執法應當執法必嚴，違法必糾，相同的，應該同樣對待；不同的，應該區別對待是行政執法中最基本的要求之一，否則有違執法公正，而且選擇性執法會導致執法者偏離自由裁量的正確目的，根據自己利害關系在法律給定的自由尺度內從重或者從輕，給權力尋租提供有效的操作空間和責任規避空間，同時選擇性執法也破壞了社會對執法的預期，犧牲了法的穩定性和權威性，從而損害法律在人們心中的公信力，并進而破壞法律的權威。

再者，法律要求對于任何人的保護或者懲罰，都應當一視同仁，不應因人而異，應當遵循同種情況同等處理的原則，選擇性執法破壞了平等原則，而且助長了行政執法中的機會主義，并導致守法上的投機心理和行為，與法治目標背道而馳，有違依法行政原則和平等原則，不利于法治。此外，選擇性執法的存在也可能導致不公正執法，一旦對其糾錯還會降低執法效率，增加糾錯成本，從而加大資源消耗。總之，選擇性執法違反了平等原則、公正原則、公平原則、信賴保護原則等一系列原則。[6]

2.選擇性執法具有合理性

有的學者認為選擇性執法是指執法主體根據情勢變化，而試圖獲得靈活性和實效性，為了擺脫成文法的僵化而在執法上做出的調整，以保證實現其政治、經濟及社會目標的結果，是行政主體應對復雜的社會情勢和違法行為高度不均衡分布的一種手段。這樣有利于節約執法資源、提高執法效益，有利于使行政主體獲得高度的靈活性和行政效率，從而有效完成行政執法任務。

選擇性執法以其執法的靈活性來保障個案公正，彌補法律僵化的不足。而且，選擇性執法屬于行政自由裁量權的范疇，因為違法時間、空間和個體始終具有高度不確定性，要確保法律法規的有效實施，法律必須賦予行政機關和執法者一定的行政自由裁量權，而選擇性執法如同行政自由裁量權一樣，行政機關運用自由裁量通過靈活的個別執法，以點帶面，產生廣泛的威懾效應和示范效應，激發自省意識和違法風險意識，使法制秩序得到一定程度的維護，從而有利于節約執法資源和執法成本，而選擇性執法以較小的執法資源推動法律實施，是必須存在的一種執法策略。[7]

從理論上說，選擇性執法違反了法治原則，但是在法治實踐中確有其存在的合理性，即一部分選擇性執法是應當存在的，但大部分選擇性執法應當完善或摒棄。例如，在執法資源十分有限的情況下，執法機關可以將有限的執法資源用在重要或緊迫的行政執法上；當應當適用的法律規范模糊且需立即作出行政行為的情況下，執法機關可以在不違反法律基本精神的前提下，自由裁量適用法律規范；但是，執法者不得為了謀取個人利益而有選擇的執法，執法機關也應當盡量減少執法風暴和運動執法，做到常態執法。[8]

四、選擇性執法問題的解決措施

1.匹配執法資源，減少選擇性執法現象

只有執法資源匹配，法律才能得到更嚴格的執行，有法不依、違法不究現象才能減少，權力尋租的機會才會降低。要推進依法治國，在立法時必須統籌考慮執法問題特別是執法資源匹配問題。但在我國，執法資源的匹配一般由各級人事編制部門掌控而不是由立法機構統籌，客觀上容易讓執法資源始終處在不足或者不適的境地，影響法律的執行效果。[9]隨著依法治國進程的推進，這個責任更多的應由享有立法權和監督權的各級人大承擔，只有這樣立法和執法才能實現良好對接，才能減少選擇性執法現象。

2.減少自由裁量、規范自由裁量，縮小權力尋租空間

立法機關在立法時要盡可能細化處置規定，減少自由裁量的范圍。人大應該收回讓渡給政府和部門的部分立法權力，盡可能在人大體系內讓法律得到完善，克服立法部門化、權利化、自由裁量化傾向。對于因經濟社會發展不平衡而必須差異對待的，可以賦予省、市人大一定權限，按照本地區的實情進行細化規定。[10]

3.加強對執法工作的監督，防止執法過程中的權力尋租

應逐步分離執法機構的選擇權和執法權，建立高效透明的執法指揮中心，提高執法的隨機性和均衡性，削弱執法權力尋租的能力。應增強人大查處執法違法的能力，主張人大對執法個案進行事后剖析，增強人大監督的威懾效應，遏制權力尋租的沖動。應主張人大對整體執法情況進行效能評估，督促執法機關勤于執法，在時間和空間上增加執法密度。

參考文獻：

[1]戴治勇.選擇性執法.《法學研究》，2008年第4期.

[2]徐文星.警察選擇性執法之規范.《法律科學：西北政法學院學報》，2008年 第3期.

[3]汪燕.選擇性執法的法律屬性探析.《政治與法律》，2013年第5期.

[4]葉小蘭.選擇性執法的內在悖論與消解機制.《甘肅政法學院學報》，2011年第5期.

[5]呂美娜.選擇性執法的困境及克服路徑.《法制博覽（中旬刊）》，2013年第6期.

[6]王成.選擇性執法研究.《北京大學研究生學志》，2007年03期.

[7]羅靜靜.平等權與“選擇性執法”.《法制與社會》，2010年 第23期.

[8]胡智強.論選擇性執法的法律規制——兼及“釣魚式執法”的法律約束.《學海》，2011年 第2期.

[9]劉璇.選擇性執法問題研究.《中國科技信息》，2008年 第20期.

[10]李福清.選擇性執法之困境與出路.《法制與社會：中旬刊》，2013年 第32期.

[9]劉璇.選擇性執法問題研究.《中國科技信息》，2008年第20期.

[10]李福清.選擇性執法之困境與出路.《法制與社會：中旬刊》，2013年第32期.