高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

高爽

摘 要：高校教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制不斷改革，教育經(jīng)費(fèi)核撥方式也隨之創(chuàng)新，預(yù)算管理已日益成為高校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分。目前，高校預(yù)算管理整體水平不高，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和前瞻性，支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，這些已影響到高校的健康可持續(xù)發(fā)展。因此，如何提升預(yù)算管理水平，統(tǒng)籌各項(xiàng)財(cái)力配置，增強(qiáng)收支安排的科學(xué)性，是當(dāng)前高校迫切需要研究的主要問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算管理 主要問(wèn)題 對(duì)策分析

中圖分類(lèi)號(hào)：F234

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）05-106-02

引言

高校預(yù)算管理是充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督職能、提高資金使用效益的前提和基礎(chǔ)，是高校教育事業(yè)發(fā)展的有力保障，加強(qiáng)預(yù)算管理不僅有利于高校控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全面推進(jìn)依法治校、深化財(cái)務(wù)體制改革、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，更有利于促進(jìn)高校教育事業(yè)穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，高校預(yù)算管理普遍存在著一些突出問(wèn)題，這些問(wèn)題已成為高校健康可持續(xù)發(fā)展的制約因素。因此，高校如何加強(qiáng)預(yù)算管理，提升預(yù)算管理水平，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、前瞻性以及預(yù)算執(zhí)行的可操作性，發(fā)揮資金投向在實(shí)現(xiàn)教育事業(yè)發(fā)展中的保障、導(dǎo)向和激勵(lì)作用，確保學(xué)校支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源有效整合、教育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，是當(dāng)前高校預(yù)算體制改革的急需研究的主要問(wèn)題。

一、高校預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

1.預(yù)算編制缺乏全面性和科學(xué)性。當(dāng)前，許多高校預(yù)算編制缺乏全面性和科學(xué)性，突出表現(xiàn)為：（1）預(yù)算編制隨意性大，缺乏必要的調(diào)研和論證，預(yù)算編制人員根本不清楚學(xué)校的運(yùn)行及建設(shè)發(fā)展情況，閉門(mén)造車(chē)。（2）只考慮當(dāng)年年度發(fā)展任務(wù)及資金需求，支出安排“碎片化”，力求做到收支平衡，沒(méi)有分析上年度項(xiàng)目執(zhí)行情況，只有評(píng)估上年度項(xiàng)目執(zhí)行的基礎(chǔ)上，才能調(diào)整原列入預(yù)算項(xiàng)目；預(yù)算編制沒(méi)有考慮學(xué)校的戰(zhàn)略需要，沒(méi)有與學(xué)校的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃相銜接。（3）預(yù)算編制缺乏彈性，沒(méi)有根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況做必要的調(diào)整。（4）預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，內(nèi)外預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象明顯。

2.預(yù)算評(píng)價(jià)考核機(jī)制不健全。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：一些高校“重編制，輕分析，輕評(píng)價(jià)”，在預(yù)算管理過(guò)程中，存在著項(xiàng)目績(jī)效觀念淡薄，成本效益意識(shí)缺乏，沒(méi)有引入績(jī)效評(píng)價(jià)因素，沒(méi)有建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，與相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任脫鉤；或者考評(píng)流于形式，方法過(guò)于簡(jiǎn)單，評(píng)估指標(biāo)不健全，支出安排與預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效目標(biāo)結(jié)合不嚴(yán)密，支出盲目性大，與預(yù)算執(zhí)行效率、監(jiān)督檢查結(jié)果、實(shí)施效果等脫節(jié)，預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，預(yù)算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致高校不能適應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理的需要，無(wú)法發(fā)揮預(yù)算資金的導(dǎo)向作用。

3.預(yù)算控制體系不完善，預(yù)算編制與執(zhí)行相脫節(jié)。當(dāng)前，許多高校只注重預(yù)算的編制和下達(dá)，而對(duì)于預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督，高校領(lǐng)導(dǎo)以及預(yù)算管理相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況無(wú)法掌握，造成實(shí)施結(jié)果與高校預(yù)算的目標(biāo)相背離。一些學(xué)校由于監(jiān)督控制體系不完善，編制預(yù)算中的項(xiàng)目和用途出現(xiàn)隨意變更和增減現(xiàn)象，還有的學(xué)校預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度很不均衡，上半年執(zhí)行進(jìn)度特別緩慢，年底為完成年度指標(biāo)任務(wù)，突擊花錢(qián)，甚至擅自變更預(yù)算支出用途，還有部分高校出現(xiàn)項(xiàng)目資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余較多的現(xiàn)象，較多的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金直接影響本校下年度財(cái)政資金的撥付額度，造成該校不必要的損失。尤其是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，高校在實(shí)際操作過(guò)程中普遍存在項(xiàng)目之間資金互相挪用的問(wèn)題以及“寅吃卯糧”的現(xiàn)象，導(dǎo)致該項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)完成，控制指標(biāo)使用完畢，而國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)中項(xiàng)目資金尚有結(jié)余；或者出現(xiàn)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)中某些項(xiàng)目資金已使用完畢，預(yù)算項(xiàng)目控制指標(biāo)尚有結(jié)余，項(xiàng)目建設(shè)尚未完成的情況。高校普遍存在項(xiàng)目資金循環(huán)使用、“拆東墻，補(bǔ)西墻”等挪用資金現(xiàn)象，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的項(xiàng)目支出與實(shí)際項(xiàng)目支出相背離，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相脫節(jié)。

4.領(lǐng)導(dǎo)層重視度不夠，經(jīng)費(fèi)管理部門(mén)預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)。高校編制預(yù)算一般是按照財(cái)政預(yù)算批復(fù)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況在確定收入和上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的基礎(chǔ)上安排年度支出，按照“以支定收，收支平衡”的原則編制的收支財(cái)務(wù)預(yù)算。多年來(lái)，許多高校缺乏自主辦學(xué)的理念，全面預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)、宣傳不力，重視度不夠，缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃管理意識(shí)，高校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的是學(xué)校的年度收支是否達(dá)到平衡，是否會(huì)出現(xiàn)預(yù)算“赤字”的狀況，根本沒(méi)有考慮學(xué)校的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃來(lái)科學(xué)編制預(yù)算；高校各職能部門(mén)沒(méi)有發(fā)揮其經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的積極性，由于財(cái)務(wù)處自身?xiàng)l件有限，僅依靠財(cái)務(wù)處無(wú)法完成預(yù)算的編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督以及績(jī)效評(píng)價(jià)；預(yù)算項(xiàng)目的立項(xiàng)論證、預(yù)算項(xiàng)目的分配指標(biāo)、預(yù)算項(xiàng)目支出范圍、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用審核、審批等必須由各職能部門(mén)共同參與，才能形成科學(xué)、合理、全面的預(yù)算方案。

二、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對(duì)策建議

預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的主要組成部分，是高校提升辦學(xué)水平，激發(fā)辦學(xué)活力的重要因素，也是高校實(shí)現(xiàn)健康和可持續(xù)發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的財(cái)力保證。因此，高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理，建立和完善預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督，豐富預(yù)算編制內(nèi)容，提高預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算管理水平，強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，實(shí)現(xiàn)高校資源的優(yōu)化配置，提高資金的使用效益，促進(jìn)高校的健康可持續(xù)發(fā)展。為此，筆者提出以下對(duì)策：

1.強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，健全和完善預(yù)算管理機(jī)制。高校的領(lǐng)導(dǎo)者要在思想上認(rèn)識(shí)在預(yù)算管理在高校財(cái)務(wù)管理中的重要性，要按照“總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、正視問(wèn)題、明確目標(biāo)、突出重點(diǎn)、務(wù)求實(shí)效”的思路，進(jìn)一步深化預(yù)算管理體制改革，充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理對(duì)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的重要性，科學(xué)的預(yù)算管理對(duì)學(xué)校資源的優(yōu)化配置起到的重要作用；將有限的資金用在刀刃上，真正組織好學(xué)校預(yù)算管理的有效實(shí)施。領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)帶領(lǐng)相關(guān)人員發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督職能，在完善配套制度、機(jī)制等方面取得新突破，使預(yù)算的編制和執(zhí)行有章可循，增強(qiáng)預(yù)算管理的執(zhí)行力和約束力，建議成立預(yù)算管理委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)預(yù)算編制和預(yù)算調(diào)整的審議、學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策和制度的審議、對(duì)學(xué)校重大財(cái)經(jīng)決策進(jìn)行科學(xué)合理的論證、研究學(xué)校的重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，并向校長(zhǎng)辦公會(huì)或黨委會(huì)提出決策建議和意見(jiàn)。預(yù)算管理委員會(huì)由各主要職能部門(mén)的直接領(lǐng)導(dǎo)組成，充分發(fā)揮各職能部門(mén)的積極性，群策群力，對(duì)學(xué)校預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行論證、監(jiān)督和管理，避免預(yù)算編制及執(zhí)行的盲目性。現(xiàn)代化的高校更應(yīng)該運(yùn)用現(xiàn)代化的信息化管理手段，對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督、控制和管理，及時(shí)向?qū)W校預(yù)算管理決策機(jī)構(gòu)反饋各預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況的即時(shí)信息，以便做出科學(xué)的預(yù)算調(diào)整。提升規(guī)劃編制質(zhì)量，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

2.建立和完善預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制。高校應(yīng)建立健全預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制，確定預(yù)算績(jī)效考評(píng)的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)，把績(jī)效管理的理念全面引入到高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理中，從資金分配管理轉(zhuǎn)向重預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)控全過(guò)程的績(jī)效管理；從預(yù)算規(guī)劃、編制、執(zhí)行及管理全過(guò)程全方位進(jìn)行監(jiān)督和管理；在優(yōu)化預(yù)算資金分配的同時(shí)增加績(jī)效考核內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核工作規(guī)范化、法制化、制度化；制定一套適合本單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將支出安排與預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效目標(biāo)相結(jié)合，與預(yù)算執(zhí)行效率、監(jiān)督檢查結(jié)果、實(shí)施效果等掛鉤，對(duì)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)一定的評(píng)價(jià)程序，做出科學(xué)的分析判斷，為下年度的預(yù)算編制提供依據(jù)，根據(jù)對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果，增減下一期的預(yù)算分配數(shù)額。

3.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和控制，建立跟蹤問(wèn)效機(jī)制。建立事中績(jī)效報(bào)告和跟蹤問(wèn)效機(jī)制，定期召開(kāi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度匯報(bào)會(huì)并對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行定期通報(bào)，以加快預(yù)算執(zhí)行為突破口，轉(zhuǎn)變預(yù)算慣性思維，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的單位，由項(xiàng)目管理人員從資金申請(qǐng)、預(yù)算細(xì)化、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效考核等各鏈條逐項(xiàng)分析存在的問(wèn)題，圍繞存在的問(wèn)題展開(kāi)自查，對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的不符合項(xiàng)目資金使用規(guī)定的問(wèn)題，限時(shí)及時(shí)整改，并且督促整改到位，保證預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的對(duì)接，使預(yù)算管理向著健康合理的方向發(fā)展。

4.充分調(diào)研和論證，完備預(yù)算編制內(nèi)容，提高預(yù)算編制質(zhì)量。高校財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)逐步適應(yīng)財(cái)務(wù)管理新常態(tài)，集中財(cái)力，全面深化預(yù)算體制改革、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提升預(yù)算管理水平，提高預(yù)算編制質(zhì)量，強(qiáng)化預(yù)算編制的前瞻性，增強(qiáng)收支安排的科學(xué)性，統(tǒng)籌各項(xiàng)財(cái)力配置，形成“全員參與、全過(guò)程、全方位、即時(shí)動(dòng)態(tài)的預(yù)算管理模式。具體要求：（1）預(yù)算編制前期，財(cái)務(wù)部門(mén)一定要到時(shí)各院系部門(mén)調(diào)研，因?yàn)樽陨砭幹茥l件有限，所以要充分聽(tīng)取二級(jí)院系的意見(jiàn)，并要求各院系部門(mén)根據(jù)本部門(mén)所承擔(dān)的工作任務(wù)和發(fā)展重點(diǎn)，壓縮一般性支出，自行編制本單位下年度預(yù)算，接下來(lái)，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)各院系部門(mén)上報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目組織專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)審論證，在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分可行性分析的基礎(chǔ)上，做出預(yù)算分配方案。（2）完善預(yù)算控制系統(tǒng)，使預(yù)算管理與適時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合。一方面要強(qiáng)調(diào)資金使用單位預(yù)算編制的精確度；另一方面，給予資金使用單位一定的預(yù)算執(zhí)行彈性，在有效的監(jiān)管機(jī)制下，允許資金使用單位根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際需要，適時(shí)適度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保有限的資金用在刀刃上，提高項(xiàng)目資金的使用效率。（3）利用科學(xué)的預(yù)算編制方法，把有限的資源合理配置到最能達(dá)到高校發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的項(xiàng)目上。要全面了解各部門(mén)的工作計(jì)劃及經(jīng)費(fèi)需求，編制中長(zhǎng)期規(guī)劃，分別建立師資人才隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、科研管理、教學(xué)管理、后勤管理等專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，并不斷更新和完善。（4）高校預(yù)算編制應(yīng)全面落實(shí)“收支兩條線”的規(guī)定，把各項(xiàng)收入全額納入預(yù)算管理，推行綜合財(cái)務(wù)預(yù)算，全面實(shí)行“以收定支”的規(guī)范化管理。（5）建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新模式，打破兩種管理“兩張皮”的狀況，豐富和完善預(yù)算編制的內(nèi)涵，國(guó)有資產(chǎn)管理軟件與財(cái)務(wù)管理軟件及時(shí)對(duì)接，及時(shí)掌握國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整、配置及有效利用情況，從而使得部門(mén)的預(yù)算編制更為系統(tǒng)和完整，提高預(yù)算編制的合理性和科學(xué)性。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，高等院校應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化綜合預(yù)算管理的意識(shí)，完善預(yù)算控制系統(tǒng)，突出預(yù)算管理職能，全面考慮預(yù)算編制因素，縮短預(yù)算編制周期，規(guī)范審批流程，實(shí)現(xiàn)高校整體發(fā)展戰(zhàn)略與預(yù)算管理的對(duì)接，嚴(yán)格遵循預(yù)算管理的閉環(huán)運(yùn)行模式，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性，提升預(yù)算的執(zhí)行力和控制力。通過(guò)逐步滲透，最終形成“全員參與、全過(guò)程、全方位”的預(yù)算管理格局，達(dá)到嚴(yán)格按預(yù)算控制支出的目的；同時(shí)，認(rèn)真研究預(yù)算方案，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃與執(zhí)行的對(duì)接，提高預(yù)算方案的可執(zhí)行性以及可操作性。

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（作者單位：河南中醫(yī)藥大學(xué)計(jì)財(cái)處 河南鄭州 450046）

（責(zé)編：若佳）