對當前土地管理若干前沿問題的思考

馮康

摘 要：隨著房地產行業的發展越來越火熱，關于土地的很多問題都逐漸暴露出來。在新時期的新常態下，土地管理應該如何轉變工作方向、改進工作方法來適應新常態下的形勢要求是當前我們需要考慮的重點。現本文就對當前土地管理中的幾個前沿問題進行簡單討論，僅供參考交流。

關鍵詞：土地管理；新常態；發展；問題

近些年，以習近平總書記帶領的黨中央領導班子對土地資源管理工作提出新的時代發展要求，在全國國土資源工作會議上明確指出需求、供給、資源配置方式、資源環境、矛盾積累情況以及國土資源管理方式等六個方面的工作要求和形勢變化，并要求新時期應該結合時代特點走出一條新的國土資源事業改革發展路線。在此形勢下，作為土地管理的三大核心任務——保發展、保紅線、保權益都要有新的轉變。但是在實際的工作中，由于政策、歷史遺留等原因的影響，還存在很多的問題需要解決。在此本文就目前土地管理中面臨的其中兩個問題進行探討。

一、如何盤活低效用地的問題

新常態下，隨著產業進一步轉型升級，全國有大量工業廠房處于停產半停產狀態，這些存量土地如何再利用，是節約集約用地的重要思考內容。在此本文對新常態下低效用地的盤活提出以下幾點建議：

1、全面調查摸底

由市縣政府組織全面調查轄區內因企業關停、縮產、轉產、搬遷而閑置、空置、廢棄的廠房數量、區位、產權以及廠房結構等，為進一步盤活利用舊廠房打下堅實的基礎。

2、合理編制規劃

市縣政府要綜合考慮產業轉型升級、城市功能再造、優化人居環境、保護歷史風貌等因素，科學制定舊廠房改造專項規劃，合理確定舊廠房改造的布局、規模、時序、開發強度等，引導舊廠房改造合理有序推進。對于不符合規劃、缺乏再利用條件的舊廠房，由政府收購企業的土地使用權，拆除地面建筑物，土地重新安排使用；對于符合規劃、配套齊全、經整修后可以繼續使用的舊廠房，企業可以保留原有的土地使用權，將舊廠房按照一定的價格出租給新的運營公司，由運營公司在相關政策許可范圍內變更用途，進行相應的改造，改造后的廠房，根據城市產業發展需要，以龍頭產業為指導，重點用于信息服務、研發設計、文化創意等新興產業和業態，也可以用于教育科研、醫療衛生、文化體育等非經營性項目。

3、要制定與法律對接的差別化的細化政策

不同區域、不同產業應區別對待，以精準的服務為指導，以多樣性的政策對應差異性的需求，達到精準行政的目的。工業用途改變為研發總部、文化創意、生產性服務業、電商等用途的（從第二產業到第 2.5 產業），不再增收土地價款；工業用途改變為商業、辦公、居住等經營性用地的（從第二產業到第三產業），經市場評估，需要補繳的土地價款折算成年租金，逐年繳納；工業用途改變為教育科研、醫療衛生、文化體育等非經營性用途的，不再增收土地價款。政策的制定要依照上位法的規定，在法規沒有規定而又符合事物發展規律、對社會以及群眾、企業有利的，可以先行先試，取得經驗后全面推廣。

4、政府統一組織實施，加強監管

舊廠房改造再利用涉及規劃、住建、發改、經信、財政、國土資源等部門，需要在市縣政府的統一領導下，形成聯動機制，密切協作，合力推進。可以率先在部分區域開展試點探索，為工作的全面鋪開積累經驗。同時，要注意加強監管，對于規劃審批、年租金確定等關鍵環節，應事先制定公布統一的操作細則，在陽光下運行，保證舊廠房改造再利用工作規范有序推進。

5、注重契約管理

工業用地管理應引入契約行政理念，土地出讓時，政府就要與項目業主簽訂合同，除約定開竣工期限、投資總額、投資強度、產值、稅收外，特別關鍵的，還要對土地使用權退出的相關事項進行約定。如果項目停產超過一定期限，業主必須承諾以事先約定的補償標準退出土地，從而形成倒逼機制，從根本上防止企業囤積土地、坐等升值的現象，促進土地高效循環利用。

二、建設用耕地的保護和利用問題

在現有的社會經濟發展水平下，面對嚴峻的耕地保護形勢和農業可持續發展的戰略要求，我國完全有能力有條件創新耕地保護措施，全面推廣耕作層剝離再利用活動。對于目前耕作層再利用的做法本文提出如下政策建議：

1、加強法律頂層設計和地方政策配套

國家應及時修改法律，強制要求開展建設占用耕作層剝離再利用活動，從頂層進行設計，規定資金來源、用地單位和各級政府的職責。地方人大要出臺配套的實施辦法，進一步細化并明確剝離范圍、利用方向、工作程序、各主體職責、工作內容、資金來源和獎懲措施等內容。其中須要著重明確以下三點：一是明確責任主體與資金來源。二是明確剝離范圍。三是明確法律責任。

2、做好規劃與計劃方案編制工作

各級政府應積極組織相關部門，依據土地利用總體規劃、城鎮規劃、土地年度利用計劃、土地整治規劃和農業綜合開發規劃等相關規劃與計劃，科學編制建設占用耕作層剝離再利用專項規劃與計劃方案，統籌安排耕作層剝離再利用活動。編制方案之前，首先要對建設占用耕作層區域進行詳細的土壤肥力與健康環境調查評價，科學剔除受污染無法再利用以及貧瘠的耕地，為制定科學合理的剝離方案奠定基礎。編制的方案要達到以下要求：一是平均運距要合理，成本要可接受。二是剝離計劃安排要與土地開發、舊村復墾、中低產田改良等造地或土壤改良項目有機結合，做到供需平衡，時序銜接，盡量減少耕作層存儲。

3、強化管理，控制占用耕地行為

一是加快永久基本農田劃定工作。除法律規定的能源、交通、水利、軍事設施等國家重點建設項目選址確定無法避讓的外，其他任何建設禁止占用永久基本農田；二是用地政策方面，應要求線性工程選址時盡量避開耕地，城鎮建設項目禁止占用優質耕地，鼓勵將耕地作為城市開放空間進行保護；三是劃定城市邊界，控制城市發展規模。在劃定城市周邊永久基本農田的基礎上，盡快修訂城市土地利用規劃和城市建設規劃，盡快把城市發展邊界確定下來，以控制城市無序的現象。

4、創新機制，促進開展耕作層剝離再利用

一是加強宣傳，強化監督，增強耕作層資源保護意識。通過電視臺、移動網絡等媒體，公益宣傳耕地耕作層的重要性。同時提供舉報電話，鼓勵廣大群眾舉報破壞耕作層行為；二是實行耕作層剝離保證金制度。農轉用審批時，可要求企業附上建設占用耕作層剝離方案，對其進行預審，并要求交納足額的剝離保證金，待驗收通過后返還；三是嚴格規定新增耕地驗收標準，擴大耕作層需求。如可規定新增耕地耕作層厚度不低于15厘米，有效土層厚度不低于30厘米，低于標準的不予以驗收，以擴大對耕作層的需求。

三、結束語

當然，在當前的土地管理工作中，面臨的問題不僅僅只是本文所論述的兩個問題，還有很多問題擺在國土資源管理部門的面前，如不動產統一登記與權屬糾紛的解決問題等等。在新常態形勢下，作為土地管理工作者必須要緊跟黨的步伐，緊緊依靠黨的政策方法，創新求實，積極解決土地管理中存在的問題，提出更佳的政策方案和提議，為進一步完善我國的土地管理工作體系做出貢獻。

參考文獻：

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