關于治理霧霾和“偷排”的思考

李培瑋

霧霾肆虐已成國人心中之痛，而工礦企業違反環保規定“偷排”工業廢氣，無疑是引發霧霾的一項重要原因。近來讀新制度經濟學創始人羅納德·科斯 的名作《社會成本問題》，使我對霧霾和“偷排”的治理有了更加深刻的認識。

《社會成本問題》探討的是“對他人產生有害影響的那些工商業企業的行為”，毫無疑問，霧霾就是一種典型的有害影響。科斯開篇即鮮明提出損害問題具有交互性質，問題的實質和要點是：“允許甲損害乙，還是允許乙損害甲？關鍵在于避免較嚴重的損害”。工業廢氣排放損害市民身體健康，但反過來，禁止排放廢氣則提高企業成本損害企業，按照科斯的觀點，應該比較哪種損害更嚴重。

然而我們按照何種標準來衡量嚴重程度呢？科斯的答案是市場交易。在《社會成本問題》中科斯列舉了大量關于損害的案例，深刻指出了一點：無論制度（產權）的初始設置是允許損害還是禁止損害，雙方都能夠通過自由交易的方式使得損害降到最低。也就是說，如果在實施禁止廢氣排放的制度時發現企業受損超過市民受損，那么企業可以支付一筆賠償給市民以取得廢氣排放的權利；反之，市民則可以支付一筆補貼給企業以取得呼吸干凈空氣的權利。最終的社會資源配置狀態，并不取決于權利義務的初始設定，而取決于人們對各自損害的價值評判。

結論當然不止于此，科斯進一步提出以上方案有一個重要的假設前提，即不存在交易費用。在沒有交易費用的世界，解決方案如同上文所述非常簡單，然而這是不現實的。在考慮交易費用后，權利義務的初始設定也將對社會資源配置狀態形成影響。

在霧霾和廢氣排放的案例中，有兩項極為重要的交易費用，一是市民和企業意見偏好的收集、處理、反饋所消耗的資源，二是交易的協商、締約、監督所消耗的資源。企業和市民數量巨大，交易過程也極其復雜，這都意味著巨額交易費用。事實上，凡是涉及公共事務的案例，交易費用普遍大的嚇人，這就是為什么在霧霾這個案例上，我們需要政府介入的根本原因——政府在公共事務的處理中具有降低交易費用的功效。

傳統的做法，是政府征收所謂“庇古稅”，也就是說對廢氣排放的企業征稅，又或者變換一種形式，制定一項禁止排放廢氣的規定并對違反的企業施以罰款。這種做法在《社會成本問題》一文中受到了抨擊，科斯指出單純的收取庇古稅或實施禁止性規定并不必然帶來社會福利的提升，因為它沒有考慮到損害具有兩面性。就“偷排”這個問題來說，庇古稅或者禁止性規定不僅將消耗極高的監督費用，這種規定還是一種“一刀切”的管理方式，缺乏彈性。

即便政府克服自身對GDP和稅收的追求，過高的監督成本也必然會制約制度實施的效果，沒有哪個政府的環保部門有能力派出大規模偵查隊對企業進行24小時監控。也許會有很多激進的環保主義者提出治理“偷排”的根本方法就是嚴刑峻法，然而這不見得必然有效。一個顯著的事實是，在“新常態”經濟轉型期間，大量工礦企業和制造業企業處于微利甚至虧損狀態，如果打擊面太寬，其管理效果是可想而知的。

更重要的是，誰也無法保證環保部門制定的統一的環保標準，就是這個社會的最優資源配置狀況。理論上說，要將廢氣排放降低到零是不可能的，或者說這么做的成本是無限大，故現實中一定會默許一定程度一定范圍的廢氣排放。然而這個界限在哪里，我們該付出多大的成本來控制廢氣排放，這是無論經過多少調查不可能得出準確結果的。而一旦我們制定一個統一的、高規格的標準來約束所有企業，其實際效果很可能是大量企業在獲利底線上鋌而走險。一旦這種行為成為業內心照不宣的“潛規則”，“法不責眾”的環境下模仿性違規便應運而生。禁止排放的制度框架到了地方政府的細則實施環節，實質上的權利義務很可能會變得模糊。

按照科斯的模式，廢氣排放可以用市場交易的方式解決。當然，交易的前提是產權界定——到底應該禁止排放還是相反呢？如果沒有交易費用，那么無論如何界定產權，最終的污染程度是相同的，不同的僅僅是市民和企業的財富分配而已。從價值取向上說，似乎我們應該傾向于市民，支持禁止排放。然而本文認為還有一個更重要的原因支持這一選擇，那就是在禁止排放的產權界定下，可以實施碳排放交易這種交易費用更低的管理模式。

碳排放交易的本質，是在禁止排放的產權界定下，企業通過市場購買廢氣排放的權利。市場的解決方案意味著社會并非絕對禁止廢氣排放，而是要求企業用真金白銀來購買。這種方式至少有三項有利的經濟效果：

第一，社會可以尋找到一個廢氣排放的均衡點，有需求的企業到市場上購買排放的權利，通過衡量減排成本和排放權利的成本孰高，來確定一個“合理”的排放量。

第二，如果碳排放的市場需求大，那么碳排放權利的價格將上升，那些能源利用率高，效益好的企業，就更有能力在“價高者得”的市場競爭中獲勝，社會自然也就能夠通過這一途徑實現一次產業升級。

第三，由于企業通過碳排放交易產生了分化，優質的企業就會傾向于主動遵守規則，“法不責眾”、“投鼠忌器”的現象將會減少，對那些違反碳排放交易規則私下“偷排”的劣質企業，其管理難度和監督費用也就會明顯下降。

最后一個需解決的問題，是企業支付的碳排放資金，應該如何運用的問題。碳排放權利雖然多是在二級市場交易，但一級市場上賣方所獲得的資金，理應通過合適的途徑用于減輕霧霾對公眾的影響。只有這樣，才符合《社會成本問題》所提出的基本解決方案。

綜上所述，《社會成本問題》給我們的啟示是：在交易費用/制度費用不為零的情況下，不同的制度或者說產權界定，對資源配置的效率是有差異的。對霧霾、“偷排”乃至大量的環境治理問題，僅僅從單純禁止的角度進行管理，很有可能是低效的。我們必須關注不同產權結構下的制度運作成本，因為前者的節約可以同時惠及“損害者和被損害者”，是另一形式的做大蛋糕而非切蛋糕。

作者單位：成都七中林蔭校區，西南財經大學博士后流動站