從“規(guī)定”到“條例”

王君宏 常暢

2017年1月15日，出席市四屆人大五次會議的800多名市人大代表，將步入人民大禮堂，履行神圣的職責(zé)。

在每位人大代表的公文包中，都會有一本《重慶市地方立法條例（草案）》及其說明。

這部《重慶市地方立法條例（草案）》，凝結(jié)著市人大常委會組成人員的心血和智慧，也凝結(jié)著立法機(jī)關(guān)工作人員、法學(xué)專家和社會各界的心血和智慧。

緣起

《重慶市地方立法條例（草案）》是市四屆人大第一次在代表大會上審議的一部法規(guī)草案。

“什么法規(guī)上大會審議？什么法規(guī)可以由人大常委會通過？這都是有明確劃分的。”市人大常委會委員、法制委員會主任委員余捷說，地方立法條例是人大行使基本權(quán)力的規(guī)則，既涉及到代表大會，又涉及到常委會權(quán)力的行使，在常委會審議后應(yīng)當(dāng)提請市人民代表大會審議通過。

重慶市人民代表大會審議表決法規(guī)草案的情況并不多，最近的一次是2009年1月12日重慶市第三屆人民代表大會第二次會議修訂《重慶市人民代表大會議事規(guī)則》。

本屆人大第一次在代表大會層面審議法規(guī)草案，對立法規(guī)劃和年度立法計劃的制定程序以及對法規(guī)案起草機(jī)制進(jìn)行明確和完善，從制度上進(jìn)一步強(qiáng)化了科學(xué)立法、民主立法。這一系列的亮點讓這部法規(guī)的制定備受關(guān)注。

2001年1月16日，重慶市第一屆人民代表大會第五次會議通過了《重慶市人民代表大會及其常務(wù)委員會地方立法程序規(guī)定》（以下簡稱地方立法程序規(guī)定），2010年7月23日重慶市第三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議對立法程序規(guī)定進(jìn)行了修訂。

時間表

法因時而立。修訂地方立法程序規(guī)定勢在必行。

任何一部法規(guī)的制定絕非一蹴而就。

下面是《重慶市地方立法條例（草案）》的立法時間表：

2015年，市人大常委會將立法程序規(guī)定的修訂作為立法預(yù)備項目。

2016年3月，市人大法制委、常委會法工委啟動地方立法程序規(guī)定修改工作，對法規(guī)的修訂進(jìn)行調(diào)研論證。

2016年6月，市人大法制委、常委會法工委就修改地方立法程序規(guī)定的原則、修改方向和主要內(nèi)容等有關(guān)問題，向常委會分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報，確定了地方立法程序規(guī)定修改的基本思路。

6月17日，地方立法程序規(guī)定修訂送審稿初稿征求市人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)的意見，并根據(jù)反饋的意見反復(fù)修改，形成送審稿征求意見稿。

6月24日，市人大常委會立法推進(jìn)會聽取了地方立法程序規(guī)定相關(guān)修改工作和下一步擬解決的主要問題的匯報。

7月底，地方立法程序規(guī)定送審稿征求意見稿送市高法院、市檢察院、市政府法制辦、市社科院等13家單位以及38個區(qū)縣（自治縣）人大常委會征求意見，共收到反饋意見93條。

8月初，為進(jìn)一步研究論證民族自治立法的相關(guān)問題，法規(guī)起草組赴廣西、貴州等地學(xué)習(xí)立法經(jīng)驗。

8月底，送審稿修改稿再次征求市人大專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)以及市人大常委會立法咨詢專家意見。

9月12日，市四屆人大法制委員會第四十一次會議審議送審稿修改稿。

9月14日，市四屆人大常委會第五十七次主任會議聽取《重慶市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例（草案）》（以下簡稱立法條例草案）的匯報。

9月27日，立法條例草案提請市四屆人大常委會第二十八次會議一審。

一審后，市人大常委會法工委通過代表履職平臺將草案印發(fā)市人大代表征求意見，并在市人大常委會公眾信息網(wǎng)上全文公布草案，征求社會公眾意見。市人大法制委、常委會法工委對常委會組成人員的審議意見以及各方面的意見建議逐條進(jìn)行集中研究修改和充實完善，形成立法條例草案二審稿。

11月21日，市四屆人大常委會第二十九次會議二審立法條例草案。

11月23日，市四屆人大常委會第二十九次會議會中主任會議決定，將立法條例草案提請市四屆人大五次會議審議通過。

聚智

從春到夏，從夏到冬，一環(huán)扣一環(huán)，緊鑼密鼓，有序開展，其間的辛苦可想而知。

“立法條例草案的起草、修改，充分反映各方意愿，在立法過程中，我們堅持了黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持了民主立法、科學(xué)立法的原則，體現(xiàn)了實情民意，使‘立法之法接地氣。”余捷如是評價立法條例草案的起草過程。

立法條例草案共1萬多字，共八章85條，包括總則，立法規(guī)劃、計劃的制定和法規(guī)案起草，市人民代表大會立法程序，常務(wù)委員會立法程序，批準(zhǔn)自治條例和單行條例程序，公布、備案和解釋，其他規(guī)定，附則。

從內(nèi)容來看，立法條例草案增加了立法權(quán)限、法規(guī)解釋、法規(guī)清理和立法后評估等規(guī)范立法活動的實體性內(nèi)容，明確了代表大會和常委會的立法權(quán)限，規(guī)定關(guān)系本市全局和群眾切身利益的特別重大事項、規(guī)范市人民代表大會職權(quán)及其工作規(guī)則的地方性法規(guī)由市人民代表大會制定，其他地方性法規(guī)由市人大常委會制定。

立法條例草案則根據(jù)實際，進(jìn)一步完善了立法規(guī)劃和年度立法計劃的編制、執(zhí)行、調(diào)整程序，拓寬了立法建議項目的收集渠道，調(diào)整了立法規(guī)劃和年度立法計劃的通過主體，強(qiáng)化了年度立法計劃的執(zhí)行，增加了立法規(guī)劃和年度立法計劃調(diào)整的相關(guān)規(guī)定。

立法條例草案拓展了公民有序參與立法的途徑，提出法規(guī)草案經(jīng)常委會會議審議后，應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)等媒體上公布，征求社會公眾意見；法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽證情況應(yīng)當(dāng)向常委會報告。

同時健全了法規(guī)案起草機(jī)制和法規(guī)審議、表決機(jī)制，增加了法規(guī)通過前評估、立法后評估、法規(guī)清理、制定配套規(guī)定等一系列推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的制度。

此外，立法條例草案還增加了地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的解釋的相關(guān)規(guī)定。

聲音

立法的過程是爭論的過程，也是匯聚智慧，形成共識的過程。爭論的聲音越充分，立法會越周全、穩(wěn)妥。將擔(dān)憂和質(zhì)疑轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)立法的推動力，是依法治國的題中之義，也是民主政治的體現(xiàn)。

“在立法條例草案的征求意見過程中，對于到底是用‘立法規(guī)定還是用‘立法條例的名稱，有兩種不同的聲音。”市人大常委會法工委副主任張山告訴記者。

一種聲音認(rèn)為，應(yīng)該用“立法規(guī)定”，因為從內(nèi)容看，主要是對立法程序進(jìn)行規(guī)范。

另一種聲音認(rèn)為，立法條例草案增加了立法權(quán)限、法規(guī)解釋、法規(guī)清理和立法后評估等內(nèi)容，原有法規(guī)名稱已無法完全涵蓋，應(yīng)用“立法條例”名稱。

“從實際來看，這次修改的內(nèi)容增加了法規(guī)立法解釋，批準(zhǔn)自治條例和單行條例程序，內(nèi)容延展至地方立法的全過程、各環(huán)節(jié)，是一部系統(tǒng)規(guī)范全市地方立法的綜合性法規(guī)，最后，法制委員會確定用‘立法條例。”張山說。

不止如此。對于名稱是用“重慶市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例”還是“重慶市地方立法條例”也有不同聲音。

有常委會組成人員認(rèn)為，根據(jù)憲法、地方組織法和立法法的相關(guān)規(guī)定，地方人大及其常委會行使地方立法權(quán)。重慶市的地方立法活動指的就是重慶市人大及其常委會的立法活動，政府只有法規(guī)的提議案權(quán)，規(guī)章不是嚴(yán)格意義上法律體系的組成部分。同時，自治縣的條例也要市人大常委會批準(zhǔn)，“重慶市地方立法條例”在名稱上沒必要再冠以“重慶市人民代表大會及其常務(wù)委員會”。

市人大法制委根據(jù)常委會組成人員的建議，在二審后把“重慶市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例”改為了“重慶市地方立法條例”。

在一審、二審中，常委會組成人員對立法條例草案各抒己見，哪怕是對一個標(biāo)點、一個字詞都字斟句酌，提出建議和意見。

有常委會組成人員認(rèn)為，十八屆四中全會關(guān)于全面依法治國的決定，以及立法法對立法質(zhì)量的提高都有要求，要提高立法質(zhì)量就必須從立法草案抓起。但在實踐中，在地方立法層面，部門主導(dǎo)立法的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，各地都有這種情況，法規(guī)起草部門傾向于強(qiáng)化自己的權(quán)利，加重相對方的義務(wù)。所以，對專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)有更加嚴(yán)格、科學(xué)、民主的立法程序規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作”，防止部門利益法治化，拓寬民主參與立法的途徑。

有常委會組成人員直言，立法要充分體現(xiàn)公眾參與立法，對公眾參與立法的途徑要擴(kuò)寬，而且還要落實，不能為公開而公開，公開以后還要建立意見反饋機(jī)制，公開以后征求意見哪些采納了、哪些沒采納，要給社會一個說法。應(yīng)該增加公民個人對地方性法規(guī)可以提出法規(guī)解釋請求的相關(guān)規(guī)定。

有常委會組成人員認(rèn)為，立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)提請市人大常委會會議審議通過。

有常委會組成人員建議，在草案中增加對立法檔案相關(guān)內(nèi)容的規(guī)范。

有意見認(rèn)為，實踐中，對于法規(guī)案經(jīng)過市人大常委會三次審議后仍然有重大問題需要進(jìn)一步研究的情形，通常主任會議可以決定暫不表決，而不必須由市人大常委會全體會議決定。

有意見表示，自治條例和單行條例的規(guī)定、修改、廢止和解釋程序，可以由制定機(jī)關(guān)根據(jù)民族自治地方的實際進(jìn)行規(guī)范。

……

對于常委會組成人員的審議意見，市人大法制委員會進(jìn)行了梳理討論，盡可能吸收采納各方合理的意見和建議。提交本次大會審議的立法條例草案就是市人大法制委根據(jù)常委會組成人員和各方面意見修改完善后形成的。

常委會組成人員普遍認(rèn)為，經(jīng)過一審、二審，立法條例草案吸收常委會組成人員和各方面的意見，日趨成熟。市四屆人大常委會第二十九次會議會中主任會議決定，將立法條例草案提請市四屆人大五次會議審議通過。

根據(jù)市人大常委會的安排，800多名市人大代表在大會之前召開拿到了立法條例草案，提前研讀、討論。市人大常委會召開了區(qū)縣人大常委會法工委負(fù)責(zé)人培訓(xùn)會，要求他們向代表作具體講解，參加代表討論，回答代表提出的問題，協(xié)助代表了解和把握這部法規(guī)草案的基本精神和主要內(nèi)容，為大會審議這一法規(guī)草案做好準(zhǔn)備。

我們期待，隨著重慶市地方立法條例的審議通過、實施，我市地方立法工作將與全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同頻共振，地方立法工作也必將邁上新的臺階。

推動良法善治

“國無法不治、民無法不安”。法治是現(xiàn)代文明的標(biāo)志和特征，是國家和社會發(fā)展的必然選擇，也是治國理政的基本方式。法治是規(guī)則之治，以科學(xué)立法為首要。

十八大以來，“社會治理”逐漸取代“社會管理”，“三個共同推進(jìn)、三個一體建設(shè)”成為工作布局，即堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)。

當(dāng)前，中國正處于改革攻堅期、發(fā)展機(jī)遇期、社會風(fēng)險期，如何運用法治思維和法治方式改進(jìn)治國理政，尤顯重要。

“為了誰”是構(gòu)建一個法律規(guī)范體系最本質(zhì)的目的，也是我們判斷和檢驗“良法”的基準(zhǔn)。體現(xiàn)全社會的共同意愿，維護(hù)最廣大人民群眾的合法權(quán)益，是社會主義法治精神最重要的內(nèi)核。

科學(xué)立法是推動良法善治，維護(hù)社會正義的第一道堤壩。地方立法條例是不同于一般的地方性法規(guī)，是一部“管法的法”，它的出臺對于規(guī)范地方立法活動、完善地方立法程序、提高地方立法質(zhì)量、推進(jìn)法治重慶建設(shè)具有重要意義。全面推進(jìn)依法治國，被視為國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。