關(guān)于代表議案和建議的幾個問題

熊政其

人大代表提出議案建議如同審議政府工作報告一樣，既是發(fā)表自己政見的過程，也是衡量一個代表參與管理國家事務(wù)能力大小的重要標尺。因此，有必要厘清關(guān)于代表議案和建議批評意見的幾個問題。

人大代表依法提出議案和建議批評意見，是執(zhí)行代表職務(wù)，代表人民的利益和意志參加行使國家權(quán)力、管理國家和社會事務(wù)的重要工作，是行使代表職權(quán)、履行代表職責、發(fā)揮代表作用的重要途徑，人大代表要依照法律的有關(guān)規(guī)定，從實際出發(fā)，認真負責地提出議案和建議批評意見。

關(guān)于代表議案

代表議案，是指在人代會期間，除法律規(guī)定的有關(guān)國家機關(guān)（大會主席團、本級人大常委會、人大各專門委員會、本級人民政府）外，一個代表團或者縣級以上地方各級人大代表10人以上聯(lián)名（全國人大30人以上）、鄉(xiāng)級人大代表5人以上聯(lián)名，向本級人大提出的議事原案。

代表議案的作用非常大，體現(xiàn)了國家權(quán)力。代表議案一經(jīng)列入大會議程，經(jīng)過全體代表表決通過，形成決議、決定，就變成國家意志和強制力。即使代表議案沒有被大會列入議程，會后轉(zhuǎn)交有關(guān)國家機關(guān)辦理，也有利于問題的解決。

近年來，人大代表提出議案的熱情日益高漲、數(shù)量不斷增多。代表提出的議案，內(nèi)容十分廣泛，見解多種多樣，貼近實際，貼近群眾，反映民意，集中民智，具有很強的針對性、廣泛性。“重大事項，提到人代會上去，”已經(jīng)成為眾多人大代表的共識和行動。憑著這種強烈的使命感和責任心，許多人大代表行使議案權(quán)的積極性非常高。他們在人代會前進行大量的社會調(diào)查，把人民的意愿濃縮到議案上，反映到人代會上，為政府決策提供了大量參考意見，促進了政府各方面工作。因此，代表提出議案具有重要的、積極的意義。

代表議案構(gòu)成要件：必須是在各級人民代表大會會議期間提出；提出必須符合法定人數(shù)；議案必須以書面的形式提出；內(nèi)容必須屬于本級人民代表大會的職權(quán)范圍；必須在大會主席團通過的議案截止時間前提出；由大會主席團決定是否列入大會會議議程，或者先交有關(guān)專門委員會審議，提出是否列入會議議程的意見，再由大會主席團決定是否列入大會議程。列入會議議程的議案，應(yīng)提交代表大會全體代表審議，由全體代表的過半數(shù)通過。

對代表提出代表議案有以下幾點要求：

第一，在調(diào)查研究、認真準備的基礎(chǔ)上提出議案。人大代表提出議案，應(yīng)當本著對黨、對國家、對人民負責的精神，站在全局的高度，慎重對待。調(diào)查研究是人大代表的基本功。一件成熟的議案關(guān)鍵是調(diào)查研究的深入與否。調(diào)查研究越深入細致，占有第一手資料多，情況就越明，這樣才能有針對性地提出問題，指出產(chǎn)生問題的原因以及提出解決辦法。因此，代表們要把功夫花到直接調(diào)查上，“身入”基層，“心入”群眾；到基層去，到群眾中去，通過視察和專題調(diào)研活動，了解真實情況，了解民心民意，取得第一手資料，以此作為醞釀、起草議案的基礎(chǔ)。不能簡單地把他人起草的材料，直接作為議案提出。代表不是不可以接受他人轉(zhuǎn)遞的材料，但是要加以認真研究和加工。

第二，根據(jù)本級人大及其常委會的職權(quán)提出議案。因為只有符合本級人大及其常委會職權(quán)范圍的議案，才有可能列入人大的會議議程，才能真正作為代表議案處理。凡屬政府行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項，應(yīng)由下級人民代表大會和地方各級人民政府處理的地方性事務(wù)，人民法院和人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的事項，政黨、社會團體、企事業(yè)組織和個人的事務(wù)，以及其他不屬于本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項，不應(yīng)作為議案提出。

第三，在保證質(zhì)量的前提下提出議案。根據(jù)代表法的有關(guān)規(guī)定，代表提出的議案應(yīng)當有案由、案據(jù)和方案。根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定，如果代表提出的是法律法規(guī)案，還應(yīng)附有法律法規(guī)草案文本及其說明。

第四，提出議案應(yīng)當共同負責。代表聯(lián)名提出議案，不是簡單的共同簽名，而應(yīng)當體現(xiàn)所有聯(lián)名代表的共同意志。代表團提出議案，應(yīng)當經(jīng)代表團全體會議充分討論，過半數(shù)通過，并由代表團團長簽署。代表聯(lián)名提出議案，領(lǐng)銜代表應(yīng)當采取適當方式，使參加聯(lián)名的代表了解議案內(nèi)容，以表達其真實意愿。

第五，符合代表議案的格式要求。代表議案應(yīng)當書面提出，一事一案，使用大會秘書處統(tǒng)一印制的代表議案專用紙。同時，要填寫清楚詳細通訊地址、聯(lián)系電話和郵編。

關(guān)于代表建議、批評和意見

代表提出建議、批評和意見是一項非常嚴肅的工作。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，對代表提出建議、批評和意見有以下幾點要求：

第一，代表的建議、批評和意見應(yīng)當在調(diào)查研究、認真準備的基礎(chǔ)上提出。人大代表應(yīng)當通過參加視察、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、代表小組活動，以及其他聯(lián)系人民群眾的方式，深入實際，深入基層，深入群眾，了解本行政區(qū)域內(nèi)的重要情況和問題，了解人民群眾的意見和要求，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，認真醞釀、準備，形成代表建議、批評和意見。

第二，代表提出建議、批評和意見，不能有重數(shù)量、輕質(zhì)量的傾向，要注重建議的質(zhì)量，不片面追求數(shù)量。代表建議、批評和意見的高質(zhì)量，與代表認真參加大會期間的工作和閉會期間的活動、積極履行代表職責、在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上認真思考密不可分。

第三，代表提出建議、批評和意見應(yīng)當實事求是，簡明扼要，做到有情況、有分析、有具體措施，讓承辦單位明白代表反映的情況，了解代表的要求，并能有針對性的采取措施，解決問題。

第四，聯(lián)名代表應(yīng)當共同負責。參加聯(lián)名的代表應(yīng)當認真閱讀建議、批評和意見的原文，了解其中反映的情況和要求，確認建議、批評和意見的內(nèi)容能夠真實表達自己的意愿后再簽名附議。同時，以書面方式提出建議、批評和意見。

值得注意的是，有些問題不宜作為代表建議、批評和意見提出：

第一，應(yīng)當避免將屬于下級地方有關(guān)機關(guān)、組織管理的事務(wù)向本級人大及其常委會提出。各級機關(guān)、組織在職權(quán)或者職責上是有分工的，屬于下級地方的事務(wù)和問題，不適合作為建議提到本級人大及其常委會上來。

第二，對于正在訴訟程序中的司法案件，不宜作為建議、批評和意見提出。代表可以建議當事人按司法程序提請主管機關(guān)處理，也可以書面形式轉(zhuǎn)由本級人大常委會的辦事機構(gòu)、有關(guān)司法機關(guān)按照工作程序處理。因為對這些沒有審結(jié)的案件提出建議、批評和意見，可能影響最終的審理結(jié)果。對這類建議、批評和意見，實踐中一般都是作為信訪件處理的。

第三，人民群眾委托代表轉(zhuǎn)交的各類申訴，或者請代表轉(zhuǎn)交人大及其常委會的各類意見和建議，不宜作為建議、批評和意見提出，可以交大會秘書處或者人大常委會的辦事機構(gòu)處理，實踐中一般都是作為信訪件處理的。

第四，屬于學(xué)術(shù)探討、產(chǎn)品推介的，不宜作為建議、批評和意見提出，可以交大會秘書處或者人大常委會辦事機構(gòu)處理。

第五，涉及解決代表本人或者親屬個人問題的情況，可以交由人大常委會的辦事機構(gòu)按照有關(guān)工作程序處理，一般也不宜作為代表建議、批評和意見提出。這是因為代表執(zhí)行職務(wù)是一種公權(quán)力，應(yīng)當遵守“回避”原則。

第六，其他不應(yīng)當作為代表建議、批評和意見的，包括沒有實際內(nèi)容的建議、批評和意見。因為內(nèi)容空泛、籠統(tǒng)的建議、批評和意見，提出來沒有必要，處理起來也會造成不必要的人力物力資源浪費。