關(guān)于加強(qiáng)地方人代會行使立法職權(quán)的思考

徐高峰

由于憲法和法律對人民代表大會與人大常委會的立法權(quán)限沒有明確劃定，人民代表大會制定的地方性法規(guī)不多，存在立法權(quán)虛置的現(xiàn)象。發(fā)揮人大代表在立法中的作用，既是人民代表大會制度的應(yīng)有之義，也是發(fā)揮人大及其常委會立法主導(dǎo)作用的主要體現(xiàn)。

人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，立法權(quán)是其重要職權(quán)。雖然地方人大和地方人大常委會在立法上具有同樣效力，但地方人代會的立法權(quán)多年來一直比較欠缺。筆者認(rèn)為，有立法權(quán)的縣級以上地方人代會要行使好憲法和法律賦予的職權(quán)，使人代會立法成為常態(tài)，以此推動本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和法治化進(jìn)程。

當(dāng)前地方人代會立法存在的

問題及原因

近年來，隨著民主法治化進(jìn)程的加快，特別是依法治國的理念提出后，地方各級人代會立法工作開始活躍起來。

2013年2月貴陽市十三屆人大三次會議審議通過了《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》，這是我國首部生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)；同年12月，長春市十四屆人大二次會議審議通過了《長春市人民代表大會議事規(guī)則（修正案）》，這也是繼2001年后該市人代會再次審議該項法規(guī)；2014年1月，湖北省十二屆人大二次會議審議通過了《湖北省水污染防治條例》，這是湖北省首次人代會立法；北京市十四屆人大二次會議期間，更是審議了代表法實施辦法、代表建議批評和意見辦理條例、大氣污染防治條例3部地方性法規(guī)，也是有史以來地方人代會一次性審議法規(guī)案最多的一次人代會。各地在行使人代會立法權(quán)方面，制定采取的一系列措施，推動了人代會立法工作的不斷開展。

但從全國各地人代會的實踐看，還普遍存在著一些問題。

一是對提請人代會審議法規(guī)案的認(rèn)識不到位。根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，制定地方性法規(guī)是縣級以上地方人民代表大會的一項重要職權(quán)。究其原因，從客觀上說，每年省級的人代會，會期都在一周以內(nèi)，議程包括審議政府工作報告、人大常委會工作報告、“兩院”工作報告，有時還會有選舉事項。議程非常滿，時間比較緊。從主觀上說，人代會立法在程序上比較繁瑣，需要討論的地方比較多，而常委會用于討論立法的時間則很多，一年開七八次會議，效果也不錯。因此，有時本該提請人代會審議的法規(guī)案往往由常委會會議審議，在一定程度上存在著“常委會立法代替人代會立法”的傾向。

二是提請人代會審議的法規(guī)案范圍不明確。關(guān)于人代會立法范圍，立法法第67條提出：“規(guī)定本行政區(qū)特別重大事項的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會通過。”但具體什么事項是特別重大事項，沒有具體規(guī)定。

三是提請人代會審議的法規(guī)案程序不嚴(yán)謹(jǐn)。有的地方人大在人代會立法中，對提請審議的法規(guī)案沒有由提案人在全體會議上向代表作說明，往往以書面草案的形式下發(fā)給人大代表，使代表對為什么要制定或者修改法規(guī)、有哪些具體舉措等內(nèi)容不夠了解。加上會期短，代表們沒有充分的時間討論，在一定程度上影響了審議質(zhì)量和效果。

進(jìn)一步健全地方人代會

立法的工作機(jī)制

一是要健全人代會立法的提出機(jī)制。人代會立法有助于使更多的人參與進(jìn)來，提高立法的民主含量和科學(xué)含量。當(dāng)然，事無巨細(xì)不分大小都交人代會立法也是不切實際的。

要從立法的角度明確人代會立法范圍。各地人大應(yīng)及時修改制定地方性法規(guī)條例，進(jìn)一步明確地方人大和地方人大常委會的立法分工，將在人代會上立法作為一項制度固定下來。

在制定立法規(guī)劃和年度立法計劃時要予以明確。現(xiàn)在各地人大在制定立法規(guī)劃時，都稱之為地方人大常委會立法規(guī)劃，這一概念嚴(yán)格來講是不科學(xué)的，突出強(qiáng)調(diào)了人大常委會立法，忽視了人代會立法。

完善人代會期間法規(guī)案提出程序。按照地方組織法規(guī)定，人代會期間，大會主席團(tuán)、專門委員會、地方人民政府、一個代表團(tuán)或者10名以上代表聯(lián)名，均可提出法規(guī)案，由大會主席團(tuán)決定列入或者不列入會議議程。雖然法律規(guī)定了大會期間提出法規(guī)案的提案主體，但在實踐中尚未見各個提案主體行使過提案權(quán)。今后，地方人代會應(yīng)當(dāng)在這方面進(jìn)行嘗試。

二是健全人代會立法的審議機(jī)制。在人代會上審議法規(guī)案，可以更好地整合利益、凝聚共識，提高立法質(zhì)量。從各地的實踐看，提請人代會審議的法規(guī)案，往往經(jīng)過了常委會的二審、三審，多是由人代會全體會議審議后進(jìn)行表決。在提請人代會全體代表審議法規(guī)案前，人大及其常委會要廣泛聽取意見和建議，盡可能把成熟的法規(guī)案提交人大代表在人代會上審議。同時，按照立法法規(guī)定，常委會決定提請人代會審議的法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)在會議舉行的一個月前將法規(guī)草案發(fā)給代表，以便代表提前完成調(diào)研論證。另外，必要時可將法規(guī)草案交由政協(xié)開展立法協(xié)商，請各黨派、各界別的政協(xié)委員提出意見和建議，以更好地集思廣益，提高立法質(zhì)量。

三是健全地方人代會立法的表決機(jī)制。從當(dāng)前各地人代會表決方式上，對法規(guī)案的表決多是采取按電子表決器的方式。這種表決體現(xiàn)了民主法治建設(shè)的進(jìn)步，也能夠充分尊重代表自由表達(dá)意愿的權(quán)利。在表決法規(guī)案時，法規(guī)草案修改稿經(jīng)各代表團(tuán)審議，并經(jīng)法制委員會根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見進(jìn)行修改，提出法規(guī)草案表決稿，由主席團(tuán)提請大會全體會議表決。目前，各地在表決法規(guī)案時一般采取一攬子表決的方式，這就可能出現(xiàn)代表對法規(guī)文件某款（條、節(jié)、章）有意見，從而對整個法規(guī)文件投反對票或者棄權(quán)票的現(xiàn)象。因此，必要時可以改進(jìn)表決方式，對有些比較重要，或者爭論比較多的重要條款，先單獨表決，再整體表決，以提高立法的質(zhì)量和效率。

（作者系長春市人大常委會辦公廳副主任）