未來會怎樣“村民自治”更美好

洪豐

2016年，重慶市第十屆村居委會換屆選舉，全市8000多個(gè)村的村民委員會按照《中華人民共和國村民委員會組織法》和《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》的要求，順利完成了換屆選舉。

選舉的大幕已經(jīng)落下，新一屆村級班子走馬上任，農(nóng)村進(jìn)入了“后選舉”階段，創(chuàng)新基層治理，在法治的軌道上進(jìn)一步推進(jìn)村民自治、加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)、建設(shè)美好新農(nóng)村，成為社會各界的共同期盼。

村民自治的實(shí)踐

1998年，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，2010年再次進(jìn)行了修訂，堅(jiān)持了“村民自治、直接民主、由民做主、黨的領(lǐng)導(dǎo)”四個(gè)原則。

2013年11月1日，《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》實(shí)施。

2016年9月，市人大內(nèi)司委對我市《實(shí)施辦法》情況進(jìn)行了調(diào)研。

調(diào)研表明，隨著法律法規(guī)的深入實(shí)施，我市基層民主政治制度的不斷完善。全市各村依法逐步建立了《村民自治章程》《村規(guī)民約》《村級財(cái)務(wù)管理制度》《村級印章管理制度》等民主管理制度，不斷健全完善村民會議制度、村民代表會議制度、村民代表聯(lián)系戶制度以及村委會議事規(guī)則等村民民主決策相關(guān)制度，確保基層民主更具規(guī)范性和操作性。

村務(wù)公開制度日趨完善。全市所有村委會在每年1、4、7、10月的15日進(jìn)行村務(wù)公開，其中財(cái)務(wù)情況每月公開一次，通過手機(jī)短信、手機(jī)APP平臺、微信等方式探索村務(wù)公開新模式，將村務(wù)公開延伸到村民小組，村務(wù)公開工作成為村“兩委”成員民主評議和任期、離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容。

從重慶的實(shí)踐看，我市村民自治水平全面提升，村民自治在農(nóng)村基層治理體系中進(jìn)一步發(fā)揮重要作用，對進(jìn)一步鞏固和發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，激發(fā)農(nóng)民的民主意識，提高農(nóng)民的民主素養(yǎng)具有重要意義。

農(nóng)村“空心化”亟須治理

市人大內(nèi)司委的調(diào)研表明，“空心化”問題是阻礙村民自治發(fā)展的首要因素。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動力人口外出務(wù)工，進(jìn)而出現(xiàn)農(nóng)村人口“空心化”，有的村外出務(wù)工人數(shù)達(dá)到了勞動力人口的70%以上。人口的“空心化”使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)“空心化”，進(jìn)而導(dǎo)致需要通過村民自治來討論決定的事項(xiàng)比較少，村委會的大多數(shù)工作也與村民自治無關(guān)，村民參與村民自治工作的熱情不高。

“農(nóng)村人口‘空心化，對村民自治的沖擊表現(xiàn)為‘三個(gè)難：選優(yōu)秀人才難、組織選舉難，議決事項(xiàng)難。由于勞動力大量外出，依法選舉出來的村民代表很多是老年人和婦女，這部分村民民主參與意識弱，議事能力差，影響村級公共事務(wù)決策和管理。”市人大內(nèi)司委的調(diào)研報(bào)告中如是說。

面對“空心化”趨勢下農(nóng)村治理資源的流失，調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，解決農(nóng)村“空心化”問題就要以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的方式來推動“空心化”問題的解決，相關(guān)部門要高度重視發(fā)展村、集體經(jīng)濟(jì)，切實(shí)指導(dǎo)、幫助村委會制定中長期發(fā)展計(jì)劃，因地制宜發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，并發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，大力發(fā)展“農(nóng)家樂”等旅游產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益，吸引外出務(wù)工人員回流，培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民作為村級自治組織接班人。

村務(wù)要去除“行政化”

近年來，各級黨委、政府積極推動行政管理和公共服務(wù)事項(xiàng)向農(nóng)村社區(qū)延伸，但是，大量本應(yīng)由政府承擔(dān)的事項(xiàng)涌入農(nóng)村社區(qū)，政府職能部門的大量行政工作實(shí)際上依靠村委會去完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也習(xí)慣性地把村委會當(dāng)作自己的“下級”來使用。同時(shí)通過下?lián)芄ぷ鹘?jīng)費(fèi)、業(yè)績目標(biāo)考核、村財(cái)鄉(xiāng)管等方式，加強(qiáng)了對村委會事實(shí)上的行政化“領(lǐng)導(dǎo)”，導(dǎo)致村務(wù)行政化、機(jī)關(guān)化傾向突出。

市人大內(nèi)司委的調(diào)研證實(shí)了這點(diǎn)：有些村，村務(wù)公開欄公開的村委會工作事務(wù)共計(jì)63項(xiàng)，其中51項(xiàng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放的事務(wù)。

實(shí)踐證明，村委會“行政化”的一個(gè)核心原因在于其在人事、財(cái)務(wù)上對基層政府或者政府派出機(jī)構(gòu)的依賴。

因此，破除村委會“行政化”的一個(gè)重要步驟就是要使村委會的人、財(cái)、物相對獨(dú)立，要進(jìn)一步理順村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，變行政領(lǐng)導(dǎo)管理關(guān)系為行政指導(dǎo)與服務(wù)關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)村級減負(fù)工作，避免過多的行政工作影響村民自治職能的發(fā)揮，確保村委會去行政化，還村民自治的本質(zhì)特征。

村務(wù)公開

不能流于形式

市人大內(nèi)司委調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前，在一些地方村務(wù)公開流于形式，存在走形式、應(yīng)付檢查的現(xiàn)象。

村務(wù)公開是踐行村民自治的首要選擇，也是加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)、政權(quán)建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)的一個(gè)基礎(chǔ)性工作。因此，村務(wù)公開應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)要求、遵守相關(guān)規(guī)定，及時(shí)公開村支兩委日常事項(xiàng)、重要決定等。村務(wù)公開、政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開都應(yīng)真公開、真透明，才能讓群眾真明白、真監(jiān)督。

市人大內(nèi)司委認(rèn)為，區(qū)縣（自治縣）政府要及時(shí)調(diào)整村務(wù)公開目錄，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施村務(wù)公開工作的指導(dǎo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要健全村務(wù)公開工作機(jī)制，完善監(jiān)督考核制度，切實(shí)提高村務(wù)公開的水平和公信力。此外，還要加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)，進(jìn)一步暢通村民監(jiān)督的渠道。

尊重基層創(chuàng)新

近年來，我市農(nóng)村基層民主治理方面的制度創(chuàng)新一直層出不窮。這些民主創(chuàng)新進(jìn)一步完善了基層治理體系，推動基層民主政治向前發(fā)展。

南岸區(qū)推行“三事分流”制度，建立協(xié)商民主機(jī)制，讓村民充分參與到村級公共事務(wù)中去。2014年起，南岸區(qū)在所有村居社區(qū)普遍實(shí)施“大事、小事、私事”三事分流的基層民主議事機(jī)制。

大事是政府管理事項(xiàng)及公共服務(wù)，由政府部門負(fù)責(zé)解決；小事是村居公共事項(xiàng)及公益服務(wù)，由村（居）委會為主導(dǎo)，社區(qū)自治組織、社區(qū)社會組織和社區(qū)單位共同協(xié)商解決；私事是村（居）個(gè)人事務(wù)和市場服務(wù)，由居民群眾自行解決或?qū)で笫袌龇?wù)。“三事分流”厘清了政府、社區(qū)和群眾的權(quán)責(zé)邊界，為群眾參與社會治理形成制度規(guī)范。

大渡口區(qū)建立的“一委三會”制度（“一委”指村委會，“三會”指由村委會負(fù)責(zé)召集的聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會），開州區(qū)探索總結(jié)出的群眾說事、干部問事、集中議事、合力辦事、民主評事“五事工作法”，有效保障了群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

這些探索和創(chuàng)新進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)、提升治理能力。我們應(yīng)該在肯定它的基礎(chǔ)上，期待它能進(jìn)一步規(guī)范、健全乃至推廣。