以法治筑牢西部地區生態安全防線

摘要：西部地區是我國重要的生態屏障區。西部地區最大的價值在生態、最大的責任在生態、最大的潛力也在生態。如何以法治的方式筑牢西部地區生態安全是保護西部地區生態環境、促進西部地區快速發展的客觀要求，也是加快生態文明建設，實現尊重自然、順應自然、保護自然，筑牢國家生態安全屏障，實現經濟效益、社會效益、生態效益相統一的必然要求。

關鍵詞：西部地區；生態安全；法治保障

中圖分類號：DF468.3文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2017）01-0062-05

收稿日期：2016-11-20

基金項目：2014年度國家社科基金西部項目《六盤山集中連片特困地區生態文明制度體系建設研究》階段性成果（課題批準號為14XMZ069）。

作者簡介：賈德榮（1973-），男，寧夏隆德人，中共寧夏區委黨校法學部副主任，教授，主要從事法治政府建設、生態文明建設研究。

生態安全是支撐一個國家或地區生態發展的較為完整、不受威脅的生態系統，以及應對內外重大生態問題的基本能力，是人類生存發展的基本條件。2016年8月，習近平總書記在青海考察時強調，必須把生態文明建設放在突出位置來抓，尊重自然、順應自然、保護自然，筑牢國家生態安全屏障，實現經濟效益、社會效益、生態效益相統一。由此，[1]以法治方式維護和保障西部地區生態安全成為歷史使命和現實選擇。

一、加強西部地區生態安全法治保障的必然性

（一）人類文明不斷進步和發展的必然選擇

縱觀人類文明的發展史可以發現，人類文明先后經歷了原始（漁獵）文明、農業（黃色）文明、工業（黑色）文明后，現在則逐步走向生態（綠色）文明。現代工業（黑色）文明極大地豐富和創造了社會發展所需的物質財富，極大地提高了社會生產力。但同時，也帶來了全球性生態危機。工業（黑色）文明發展已經到必須轉變的時刻，否則文明社會的發展將難以為繼。社會文明不僅是人類自身進步的狀態，更是人與自然共存共榮的時代符號。要消除工業（黑色）文明留給人類社會的不利影響，人類就需要創造更高階段更符合人類社會發展需要的新的文明形態，來滿足人類自身的需要。習近平總書記強調“生態興則文明興，生態衰則文明衰”。要實現人與自然的和諧共贏，必須要關注生態安全維護生態安全，要在法治的軌道上協調人與自然的關系，努力實現生態文明新時代。

（二）西部地區生態環境污染治理的現實需要

西部地區由于不合理的經濟結構和經濟運行方式，使得原始生態環境破壞嚴重，生態系統功能下降。主要表現在水生態環境影響嚴重，水資源供求矛盾嚴峻；土地退化現象在一些區域比較突出。從國家林業局的“第四次全國荒漠化和沙化監測”報告來看，新疆、內蒙古、西藏、甘肅、青海5省（自治區）荒漠化土地面積占全國荒漠土地總面積的95.48%，[2]沙化土地面積占全國沙化土地總面積的93.69%；資源瓶頸日益嚴峻，經濟社會發展與資源缺乏之間的矛盾越來越嚴重[3]；生態環境整體有所改善，但局部惡化狀況加重，生態環境改善緩慢。比如土壤環境部分區域污染加劇，大氣污染西部嚴重于東部等等。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，為了實現經濟、環境和資源的可持續發展，以法治保障生態安全成為改善西部生態環境的應有之義。

（三）西部地區發展壓力與經濟發展方式轉變的客觀需要

世界或其他地區走過的工業發展模式、粗放式經濟增長方式、GDP目標等發展思維和路徑，在西部地區同樣經歷過或正在經歷，這種發展思維和路徑已造成生態系統破壞、環境受損、生態危機出現。目前，在西部地區發展面臨著兩個突出矛盾和壓力：一是經濟總量擴張與自然資源的有限性以及自然資源生產率相對低下的矛盾和壓力；二是經濟快速增長與環境容量有限以及環境容量利用率相對低下的矛盾和壓力。總體講，就是西部地區生態安全與經濟發展不和諧不一致。當前，西部地區應該把生態優先放在突出位置，依法保障生態安全，轉變靠資源消耗、環境污染發展經濟的發展模式，加快新的經濟發展方式，實現經濟社會發展與生態環境保護的同步做出創新謀劃。

（四）維護國家安全、區域安全的核心要義

生態安全是新型國家安全的重要組成部分。在現代社會，除以軍事、經濟和政治安全為核心內容的傳統國家安全外，還包括文化、生態等其他要素為核心內容的新型國家安全，傳統國家安全和新型國家安全共同構成了整個國家安全。人類歷史上，由于生態退化和自然資源減少而造成一個國家或地區文明的消失、經濟的衰退、政治安全和社會穩定的動搖、發展機遇的喪失等現象屢見不鮮。對任何國家或地區而言，其存在和發展離不開自然環境的有效供給。可以說，維護生態安全就是維護人類自身利益的基本需要，就是維護國家安全、區域安全的基本保障。因此，生態安全在國家安全和區域安全體系中處于基礎性地位，它是國家安全體系的重要組成部分和基石。

二、西部地區生態安全法治保障的現實困境

（一）國家（或區域）生態安全觀還沒有完全確立

國家（或區域）生態安全觀是一種全新的現代國家（或區域）安全觀，它既是國家（或區域）安全的重要組成部分，又是國家（或區域）安全的載體和基礎。國家（或區域）生態安全是經濟發展戰略中的核心問題，是各項事業發展的基礎。由于西部地區傳統的生產、生活模式還大量存在，使得該地區的國家（或區域）生態安全處于脆弱或危機狀態。過去，發達國家和地區走過的“先污染，后治理”的老路還在一些落后地區重復，現代意義上的國家（或區域）生態安全觀沒有在當地群眾的思維中真正確立。[4]而且，有相當一部分人不認為生態安全屬于國家（或區域）安全的重要組成部分，對生態安全在思想上尚沒有引起足夠的重視。

（二）對生態安全法治建設缺乏足夠的重視

人們對生態安全問題的重視程度越來越高，但關注點不全面不系統。在實踐中，人們對環境污染給人類造成的直接危害重視于生態安全法治建設問題。受利益驅動，一些市場主體為了本地利益或局部利益，往往以犧牲生態環境和生態安全換取暫時的、眼前的經濟效益，生態破壞局部還在惡化。眾所周知，生態環境的變化緩慢而漫長，生態功能的消退也是長期積累的一個過程，但環境管理部門監管不到位，行業組織發展不完善，社會公眾對此又缺乏足夠的認識和思考，局部生態環境惡化的趨勢沒有得到有效遏制。在現實生活中，盡管推行法治已多年，但在生態安全維護中，人民只重視環境資源的利用，不太重視生態環境的保護，更不用講生態安全法治的建設了。

（三）經濟社會發展水平對生態安全法治保障的支撐力較弱

西部地區，由于自然條件、歷史原因和人文環境等因素影響，經濟社會發展水平落后，市場化程度較低。在經濟社會活動中，西部地區產業結構不合理，工業化水平較低，高新技術產業發展不足，非公有制經濟發展滯后，服務業特別是現代服務業發展不足，尚沒有形成現代產業體系；市場經濟發展不充分，市場主體獨立意識弱，消費動力不足；市場規模有限，阻礙了工業化水平的提高；科技創新能力不足，自主發展能力滯后；傳統的社會管理理念依然存在，社會治理法律法規尚待完善，社會治理多方參與的體制尚未形成，社會組織治理能力低下，造成社會治理法治化程度低下。缺少經濟社會發展的強力支持，生態安全法治保障將會成為一個美好的幻想。

（四）割裂資源開發利用與本地居民收益權保護

西部地區資源能源豐富，但落后的技術無法將資源優勢轉化為市場優勢。經濟發展較快的地區需要大量的能源資源做支撐，紛紛涌入西部地區開發利用富饒的能源資源，這也符合市場經濟的基本規律，市場在資源配置中起到了決定性作用，但市場也有天然的缺陷。西部地區和經濟發展較快地區存在明顯的差異，其他地區市場主體開發西部地區資源，而當地居民獲益甚少，使得當地居民產生被剝奪感，心理會產生不平等的巨大反差，當地居民權益無法由市場本身予以保護，二者間的裂痕會影響到西部地區生態安全的有效維護。

三、西部地區生態安全法治保障存在諸多困境之原因

（一）生態安全法律體系不完善

雖然我國從1973年出臺第一部環境保護法到現在，已經有30余部環境保護的法律、90余部行政法規以及大量地方性法規和規章，各項重大環境保護制度已經建立，但與維護生態安全的要求相比，我國生態安全立法還很不完善。一是生態環境立法價值存在偏差，導致環境法律責任設置不科學。生態環境立法均強調環境保護與經濟發展要協調發展，但立法協調的結果往往出于保障經濟發展的需要，淡化或回避了某些環保制度的保障措施，只宣示行為規則而沒有規定法律責任，或法律責任過輕，導致環境違法成本遠遠低于環境守法成本。[5]二是生態安全立法存在不完善或空白。如我國憲法中沒有規定生態安全和環境權內容，缺乏一部宣示生態安全的綜合性法律、政策性法律，與生態安全有關的諸如土壤污染防治、化學品環境管理、核安全管理、生態保護等環境資源法律尚未出臺，生態環保產權制度不明晰等，這些問題說明我國生態安全立法的迫切性。三是生態安全立法自治權行使不充分。《憲法》《民族區域自治法》賦予民族自治機關環境管理自治權，有權進行生態安全立法，但在行使這一自治權過程中，由于缺乏完整的民族環境法律體系，缺少綜合性區域生態立法，導致這一自治權行使不充分。四是生態安全立法運行機制設置不當。生態安全立法上，只強調政府的環保職能和職權，而缺乏動員其他相關利益主體廣泛參與的機制，疏忽了其他主體生態保護的社會責任，忽略了政府也會作為“經濟人”在追求GDP增長過程中與生產經營者達成一致而犧牲生態的現實。緣由在于生態安全立法過于強調政府環保職能，過分依賴政府行政手段，忽視市場對環境保護的作用。

（二）生態安全執法剛性不強

一是環保機構獨立性不強。從現行行政體制看，地方各級環保機構是地方政府的組成部門，在人財物等各個方面都受制于本級黨政機關。再加上一些領導干部往往注重經濟指標，注重政績，使得環保機構在執法過程中首要的依據往往不是法律，而是地方行政首長的意志及其制定的地方政策。在此情況下，環保機構若嚴格執法，則困難重重。二是統一的環境監管體制尚未形成。目前，我國實現統分結合的環境監管體制，大量與生態環保有關的職能分別由不同的部門行使，如國際環保條約的談判由外交部負責，環保產業、產業結構的調整等由發改委負責，水資源保護由水利部負責，森林養護和生態保護由林業局負責，城市飲用水和垃圾處理由住建部負責等等。生態環保本身技術性和系統性很強，這種人為割裂職能，分散環保考核機制的做法，導致各自為政，最終消耗了環保執法的效率。三是環保結構自身執法能力不強。由于環保機構實行雙重領導、地方為主的管理體制，體制性障礙較大。目前，我國區域合作環保執法機制還沒有建立起來，涉及跨區域、流域的生態環境問題解決難度較大。環境執法投入不足，環境檢測、執法、信息、科技手段能力滯后，造成環境執法能力偏弱。

（三）生態安全司法保障不力

一是司法理念有偏差。我國現行訴訟制度設計均是針對人身和財產糾紛的，只注重調整人與人之間的矛盾糾紛，對涉及生態安全的環境正義、代際公平等價值理念尚未完全納入司法活動中來。二是從西部地區的審判實踐來看，基層法官的能力素質尚不能完全勝任審理環境案件的要求，而目前通過在司法機關內部設置環境法庭來消除法官處理環境糾紛專業性不足的做法很難在短時間內取得明顯成效。[4]三是環境公益訴訟制度不完善。環境侵害中的被侵害人往往會涉及到多數的不特定人，但有權提起環境公益訴訟的主體只是國家機關，如果國家機關怠于行使這一職權，被侵害人又缺乏法律上的必要手段救濟，大量的侵害行為會得不到司法監管，而使被侵害人合法權益受損。四是在司法裁判上，諸如生態修復等非刑罰手段運用較少。我國在強調社會經濟發展時，把生態環境作為純外部性加以考慮，忽略了生態環境成本。因此，傳統司法裁判往往只注重制裁違法行為、保護當事人個體的合法權益，忽略了案件的生態環境性。

（四）生態安全保障機制亟需完善

一是生態補償機制不完善。主要表現為補償主體單一。生態補償主體是以中央對地方的財政轉移支付為絕對主導，橫向補償機制和流域機制沒有建立，產業的支出與其環境受益不相稱；以部門為主導的補償管理體制，責任主體不明確，在環境管理上難以形成合力；生態補償標準低，而且沒有考慮不同區域條件、生態質量和貢獻大小，搞“一刀切”；生態補償機制缺乏法律支持。[6]現行生態補償機制（尤其是橫向流域間的補償）處于政策層面，缺乏法律依據的支持。二是生態安全保障投融資機制不符合生態安全保障的需要。從我國生態安全保障的投資構成來看，對于國家規劃中的中長期生態工程和城市環境基礎設施建設項目非常重視，對一般項目重視程度不夠。而且在投資上對生態安全保障的初期投資以及生態本身的投資比較重視，對生態安全保障的后續產業以及與生態安全保障有關的研發和人員培訓等則較為輕視；多元化投資的主體和方式沒有形成。當前，在生態安全保障領域，基本上都是國家投資，市場融資的作用沒有有效發揮，很難吸引到充足的社會資金和境外資金。三是生態安全指標體系沒有形成。目前，從國家層面尚沒有一個通行全國的統一的生態安全指標體系，盡管國內的一些科研機構提出了生態文明指標體系，但缺乏宏觀性，只能適用于一定的區域。

四、西部地區生態安全法治保障的重點舉措

（一）積極倡導和培育生態安全理念

習近平總書記曾指出，要“既重視傳統安全，又重視非傳統安全，構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系”，明確將生態安全納入國家安全體系之中。我們要樹立科學的生態安全觀，清醒認識生態安全與政治安全、軍事安全和經濟安全一樣，都是事關大局、對國家安全具有重大影響的安全領域。生態安全是其他安全的載體和基礎，同時又受到其他安全的影響和制約。當一個國家或地區所處的自然生態環境狀況能夠維系其經濟社會的可持續發展時，它的生態就是安全的；反之，“覆巢無完卵”，生態環境一旦遭到嚴重破壞，生態不再安全，必然影響社會穩定，危及國家安全。[6]

（二）加強生態立法，促進生態安全保障法治化

1.在法律上確立生態安全價值。確立生態安全價值是成熟和完善法的安全價值體系的要求，是應對當前生態危機的現實反應，更是促使人們更深認識國家安全的基石。這要求在法律上要反應人們對生態安全的合理期待，以及法律在面臨生態危機運用各種價值進行評判時，把生態安全作為法律的基礎性價值。

2.完善生態安全法律體系。要加強生態安全立法的科學規劃，體現立法的協調統一性；要加強地方立法，結合當地，體現地方特色。應就重點生態功能區、生態敏感區脆弱區的保護和管理，制定區域性立法，構建生態安全戰略格局。民族地區可充分運用自治立法權，立足實際，先行先試，制定自治條例、單行條例、變通規定和補充規定等；應盡快出臺《生態補償法》，為生態補償機制的規范化運作提供法律依據；要建立健全生態安全風險評價及預警機制。通過建立和完善生態安全風險評價體系、風險分級預警與風險化解機制以及建設環境基本公共政策體系，共同推動生態安全風險評價全面發展。[7]

3.加強生態安全領域社會治理力度。要通過法律明確政府在生態安全維護方面的主導作用，重視社會公眾參與作用，積極運用市場規律，通過進一步完善生態立法、規劃、重大政策和重點建設項目環評等制度，保障各方主動參與到生態安全立法活動中來，使各方訴求在生態立法時得到尊重和體現。

（三）健全生態安全執法體制機制，提高執法水平

1.合理配置執法權，強化執法效果。應改革和重組執法部門，整合和優化生態安全執法權，即應將生態安全管理權分解為決策權、執行權和監督權，分別由不同的部門行使，形成既互相配合又相互監督的權力運行機制。

2.將生態安全納入地方政府政績考核標準，建立一票否決制度。各級政府對本地區的生態安全負總責，把生態安全普及程度、生態安全保障措施的制定和落實、生態安全的保護狀況等要素納入各級政府的政績考核體系，建立、健全“生態安全一票否決”制，督促各級政府把生態安全的保障工作放在重要地位，及時解決本地區生態安全事宜。

3.加強執法隊伍建設，提高執法人員素質。要加大生態安全保障的經費投入，尤其是在執法人員的培訓和設施設備的更新方面重視投資，提高執法硬件條件，強化執法效果。

（四）完善司法保護方式

1.更新司法理念，將環境正義、代際公平等價值理念引進到生態安全維護中來，著眼從自然生態系統與社會生態系統來解決人與自然的矛盾，協調人與自然的關系。對于涉及重大環境因素的糾紛，要注重糾紛相關利益方，乃至未來世代人的環境公平問題。

2.推行生態安全訴訟專門化。建立和完善環保特設法庭，環保特設法庭的設立可以打破地域限制，并不受當地行政管轄。在管轄上，把與生態安全有關的案件交由特設法庭審理。同時，要把影響生態安全的行為（如環境污染行為、生態系統破壞行為等）納入生態安全公益訴訟的范圍。

3.在司法裁判上，引入生態修復等非刑罰手段，如在盜伐林木、濫發林木等案件審判中運用非刑罰手段，在判處被告人刑罰的同時，判處被告人以勞動種樹來修復被其破壞的生態環境。

（五）健全和完善生態安全監督體系

1.強化權力機關監督。要轉變權力機關監督的方式，即要改變以往的通過書面檢查、聽取匯報和工作報告進行監督的做法，應積極主動深入實際深入基層，進行有針對性的專題調研、視察和走訪的監督方式，及時發現問題解決問題。要提高權力機關監督人員的專業水平和能力，做到專業化監督。要加大問責力度，凡是監督機關發現的問題線索，涉及違法違規的要及時追責。

2.完善政府及其部門的監督。要在完善以政府為總體監督，以環境行政主管部門為歸口管理、以各有關行政管理部門為配合管理監督的行政監督體系的同時，要積極改革現有的環保體制，應實行環保系統省以下垂直管理，消除地方對生態安全工作的不利影響。地方政府要依法建立生態安全執法責任制，依法查處和糾正生態安全監管失職瀆職行為。

3.重視社會公眾的監督。在提高公眾生態安全意識的基礎上，政府應拓寬渠道和方法，讓公眾能積極有效地參與到生態安全保障工作中，讓公眾充分行使其在生態安全方面的參與權、表達權，政府及有關機構要充分聽取和重視公眾的意見和建議，以此形成社會合力保障生態安全。

參考文獻：

[1]尊重自然順應自然保護自然堅決筑牢國家生態安全屏障[N].人民日報，2016（8）：2.

[2]蔡延松.錢學森沙產業理論的實踐和發展[J].中國產業，2011（7）：15.

[3]王艷春.推進生態文明建設的困境與路徑分析[J].大連干部學刊，2013（7）：15.

[4]賈德榮.民族地區生態文明建設法治保障研究[J].理論建設，2013（06）.

[5]陶蕾.論生態制度文明建設的路徑[J].南京大學出版社，2014（01）：104.

[6]生態安全是國家安全的重要組成部分.求是網http：//blog.sina.com.cn/s/blog_b1489af70102w3zh.html.

[7]張廉，賈德榮.民族地區生態文明建設法治保障之路徑[J].寧夏黨校學報，2014年（01）.