健全水資源資產管理體制的思考與建議

吳強　陳金木

摘要：按照生態文明體制改革精神，探討構建符合我國國情水情和當前改革形勢要求的水資源資產管理體制。運用政策解讀、法理分析、比較分析等方法，剖析了自然資源資產分類管理要求，梳理了水資源資產管理體制現狀，分析了水資源資產管理的特殊性和實行專業化管理的必要性，提出了進一步健全水資源資產管理體制的思路和建議。研究提出，水資源資產屬于典型的公益性資產，考慮到水資源資產管理和我國國情水情的特殊性以及當前我國所處的特殊發展階段，有必要充分發揮水行政主管部門的專業管理能力，進一步明確由水行政主管部門作為所有權代表行使水資源資產管理職責；按照一件事由一個部門管理的原則，有必要以水為脈絡，對涉及水資源資產管理的相關部門進行整合，實現水資源資產的統一管理和監督，并從國家、流域和區域三個層面進一步健全部門協作機制。

關鍵詞：水資源；資產管理；體制改革；公益性資產

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和《中共中央國務院生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）都明確要求健全國家自然資源資產管理體制。水資源是自然資源的重要組成部分，《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）明確規定了水資源管理體制，并將水資源資產管理作為水資源管理的重要內容，實踐中水行政主管部門既基于公共管理原則開展水資源行政管理，又基于所有者身份開展水資源資產管理，但總體上看目前水資源資產管理還比較薄弱，水資源資產管理體制尚不健全。本文在分析國家自然資源資產管理體制改革的基礎上，對水資源資產管理體制現狀及實行專業化管理的必要性進行探討，并提出進一步健全水資源資產管理體制的相關建議。

1國家自然資源資產管理體制改革分析

水資源是國家自然資源的重要組成部分，探討水資源資產管理體制改革，需要先對國家自然資源資產管理體制改革進行分析。

1.1自然資源資產管理體制改革總思路

對于自然資源資產管理體制改革，《決定》要求“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”。習近平總書記在《關于<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的說明》（以下簡稱《說明》）中指出，健全自然資源資產管理體制，針對的問題是“全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實”。我國是社會主義國家，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）明確規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”對于國家所有的自然資源，《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）及《水法》《中華人民共和國土地管理法》等法律均明確規定由國務院代表國家行使所有權。在這種背景下，健全國家自然資源資產管理體制，就是要明確國有自然資源資產由哪一級或者哪些機構具體管理，以解決“所有權人不到位，所有權人權益不落實”問題。對此，《說明》中指出：“總的思路是按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制。”《總體方案》進一步要求“按照所有者和監管者分開和一件事情由一個部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等”。

1.2認識上的分歧

對于如何按照《決定》和《總體方案》要求具體設計國家自然資源資產管理體制，當前各部門、各地方的認識尚不統一。從目前有關各方的觀點來看，大體上可以分為兩種不同的方案：一種是綜合管理（合并管理）方案，即對目前分散在各部門的自然資源資產管理職能予以合并，實行綜合管理，部分專家學者所提出的設立自然資源資產管理委員會、國家生態環境保護協調委員會以及組建環境與生態、資源與生態、環境資源和生態保護等大部門組合方案，采取的就是綜合管理方案；另一種是專業化管理方案，即根據自然資源的不同類別，由不同的專業化管理機構進行管理。

1.3自然資源資產分類管理的必要性及相關體制改革思路

筆者認為，在現行有關國務院代表國家行使自然資源所有權的法律規定基礎上，要按照歸屬清晰、權責明確、監管有效的要求，明確國有自然資源資產由哪一級或者哪些機構具體管理，不能簡單地說要實行綜合管理還是專業化管理，問題的關鍵在于如何對自然資源資產進行合理分類，看哪些自然資源資產適合綜合管理，哪些自然資源資產適合專業化管理，能合則合，宜分則分。

在分類管理的設計思路上，需要根據不同自然資源資產的不同屬性進行合理分類。根據國內比較權威的研究成果，自然資源資產可以按照資產屬性的不同，大體上分為商業性自然資源資產和公益性自然資源資產兩大類，并據此確定不同的管理原則和進行不同的體制設計。其中：建設用地、礦產資源等自然資源資產具有明顯的商業性，其基本目的是促進相關產業發展并獲取相應的公共收益，包括直接出讓資產的收益和相關產業發展帶來的稅收收入；而水資源、自然保護區、地質公園等自然資源資產，則具有明顯的公益性，其基本目的是提供基礎性、公共性的服務，保障國家的生態安全和經濟安全。在管理原則上，對于商業性自然資源資產，應當按照商業資本經營原則進行管理，主要考核其資產價值增值和凈收益增長狀況；而對于公益性自然資源資產，則應當按公共管理的原則進行管理，主要考核自然資源資產、生態服務質量的狀況及成本控制。

從當前各種自然資源管理體制的實際情況來看，可以考慮先把國有商業性自然資源資產管理分離出來，并統一按國有收益性資產管理的原則進行管理和考核。而對于公益性很強的自然資源資產，是從行政部門分離出來統一按國有公益性資產管理的原則進行管理和考核，還是發揮資源管理部門的專業管理能力，保留在部門內進行管理，各有利弊，需要進行深入研究和評估。問題的關鍵并不在于是用一個部門管還是用兩個部門管，而是要把公益性資產同商業性資產區分開來，按照不同目標和原則管理，對同一性質的資產按同一管理原則進行管理和考核。

2水資源資產管理體制現狀和實行專業化管理的必要性

2.1水資源資產管理體制現狀

資產產權制度是資產管理的前提和基礎，在分析水資源資產管理體制之前，需要先對水資源資產和水資源資產產權制度進行分析。對于水資源資產，目前尚沒有權威的定義。筆者認為，資產本質上是一種經濟資源，由于稀缺而具有一定的經濟價值，因此水資源本身就是一種資產，但與單純討論水資源不同的是，水資源資產強調的是作為資產意義上的水資源，即國家、取用水戶等各種主體依據法律規定取得和擁有的能以資產反映的水資源。水資源資產產權包括完全產權和有限產權兩種。完全產權體現為水資源所有權，根據《憲法》《物權法》《水法》的規定，水流（水資源）屬于國家所有，由國務院代表國家行使對水資源的所有權。有限產權體現為取水權等各種水資源使用權，根據《水法》規定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。

《水法》未對水資源資產管理體制進行專門的規定，但與上述產權制度相適應，《水法》明確規定了我國實行流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制，包括三個層面：一是國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作，國務院其他有關部門按照職責分工負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作；二是流域管理機構在所管轄的范圍內行使法律、法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責：三是地方水行政主管部門負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作。

從《水法》等法律法規以及水利部“三定”方案的職責規定上看，水行政主管部門同時具有水資源的行政管理職能和資產管理職能，行政管理職能主要體現在水資源的規劃、配置、調度、保護等，資產管理職能主要體現在核發取水許可證、統計核算、水資源費征收等。根據《水利國有資產監督管理暫行辦法》（國資產發[1996]5號），水資源資產是水利國有資產的重要組成部分，各級水行政主管部門受國務院及各級人民政府委托，作為水利國有資產的監督管理主體，在授權范圍內對水利國有資產實施監督和管理。

2.2水資源資產管理的特殊性和實行專業化管理的必要性

考慮到水資源資產管理和我國國情水情的特殊性以及當前我國所處的特殊發展階段，在健全國家自然資源資產管理體制過程中，有必要充分發揮水行政主管部門的專業管理能力，進一步明確由水行政主管部門作為所有權代表行使水資源資產管理職責。具體理由如下。

（1）從資產屬性上看，水資源資產具有很強的公益性和一定的商業性，決定了水資源資產管理要把保障公共利益放在優先位置，并適當兼顧水資源利用效率和效益。水是生命之源、生產之要、生態之基。水資源開發利用不僅是供水安全保障的需要，更是防洪安全、糧食安全、生態安全保障的需要，具有突出的公益性特征。為了保障防洪安全、供水安全、糧食安全和生態安全，必須堅持政府主導辦水利，發揮公共財政對水利發展的保障作用。基于水資源資產的典型公益性特征，總體上需要按照公共管理的原則對水資源資產進行管理，注重水資源資產對公共利益的保障功能。同時，對于工業和服務業等取用水戶而言，水資源屬于重要的生產要素，具有重要的使用價值，因此在一定范圍內具有商業屬性。為此，在水資源資產管理過程中，需要遵循“兩手發力”的思路，既要通過政府調控以保障公平，又要通過市場調節以提高水資源資產的利用效率和效益。

（2）從資產管理特性上看，水資源資產管理具有高度的復雜性、明顯的階段性和特殊的專業性，應當依托現有資源管理部門設計合理的管理體制。受制于水資源及其開發利用所具有的特殊性，包括水資源具有流動性、流域性，水資源量具有隨機性，水資源具有水量、水質、水能、水運、水溫、水生態等多種功能以及經濟、社會、生態等多種價值，水資源開發利用存在明顯的外部性等，水資源資產管理與森林、山嶺等其他公益性自然資源資產管理相比要復雜得多。我國目前的水資源資產管理主要通過核發取水許可證、征收水資源費等方式體現，受制于水量分配尚未全面推開、取水許可制度落實尚不到位、水權確權登記工作尚待開展、水資源監測和用水計量等水資源監控能力不足等制約，目前的水資源資產管理尚處于較低的階段。具有明顯的階段性。此外，水資源資產管理與防洪抗旱管理、水利工程管理等密切相關，而且不同流域水情不同，水資源資產管理也各不相同。如黃河流域存在水與沙的協調管理等，因此又具有特殊的專業性。為此，有必要充分發揮水行政主管部門作為資源管理部門的專業管理能力，明確由水行政主管部門作為所有權代表行使水資源資產管理職責。

（3）從國情水情上看，水資源資產管理直接關系到國家水安全保障，基于國家水安全保障的全局性，需要由水行政主管部門負責對水資源資產進行統一管理。我國水問題新老交織，除了傳統的水資源短缺、水資源時空分布不均、洪澇災害頻發、水土流失嚴重等問題之外，還新出現了水生態損害、水環境污染等問題，而且這些問題具有流域性和全局性等特點。為有效保障我國的水安全，需要按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，開展全國水資源調查評價，編制并實施全國水資源綜合規劃、全國水資源中長期供求規劃等全國性規劃，對全國水資源進行宏觀配置和統一調度，在國家層面上構建“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的河湖水系連通總體格局，開展全國范圍的節約用水和水資源保護工作等。由水行政主管部門對水資源資產進行統一管理，可以高效地推進全國層面的水資源管理工作，為國家水安全提供堅強的體制保障。

（4）從發展階段上看，由水行政主管部門作為水資源資產管理和監督部門，與我國當前所處的特殊發展階段相契合。綜觀各國資源環境管理體制的總體架構，近代國家形成以來，隨著科學技術的發展和產業分工，政府的專業化行政管理體系逐步形成，并相應地在資源和環境領域形成專業化管理體制。可以說沒有專業化行政管理，就沒有現代化國家治理體系和治理能力。但是，專業化管理也在一定程度上帶來了部門職能重疊、多頭管理、行政效率低下的“官僚主義”通病。隨著生態學研究和環境保護運動的興起，各國逐漸認識到資源和生態環境問題的整體性和系統相關性，資源與生態環境領域政府部門重組成為新的趨勢。但這種重組是有限度的，模式是多樣的，很多國家是把污染防治職能組合起來，但自然資源管理保留了多部門分治的格局。因此，總體而言，資源環境的專業化管理是基礎，適用于資源資產管理的起步階段和不發達階段；資源環境的適度綜合管理，則是資源資產管理發展的趨勢。我國當前水資源資產管理尚處于起步階段，需要按照分類管理的思路由專業管理部門進一步強化水資源資產管理。從國際上看，國外類似我國發展階段的國家，也大都采取了單設水資源管理部門的方式，如印度的水利部、孟加拉國的水資源部、埃及的水資源和灌溉部、埃塞俄比亞的水資源部等。

3進一步健全水資源資產管理體制的思路

總體上看，目前我國水資源所有權和使用權以及管理體制的界定是比較明確的，符合我國的基本國情和水情。但是，現行水資源資產管理尚存在一定的問題，主要表現為：一是水資源的行政管理和資產管理存在著多頭管理和協調不足的問題。例如，除了水行政主管部門之外，國土資源部門對于地下水、住建部門對于城市供水和節水、農業部門對于漁業水域、交通運輸部門對于水運、能源部門對于水電（不包括農村水電）等也承擔著管理職責：國務院三峽工程建設委員會辦公室、國務院南水北調工程建設委員會辦公室也與水資源資產管理有關。從法律法規和“三定”上看，各部門的職能界定基本清晰，但在實際操作上存在協調困難、協作不夠、效能不高、合力不強等問題。二是無論是流域層面還是區域層面，水資源資產的統一管理都比較薄弱，未能充分反映水資源資產的流域性和水系性特點。

按照建立生態文明制度體系的要求推進水資源資產管理體制改革，建議總的思路是：按照一件事由一個部門管理的原則，以水為脈絡，對涉及水資源資產管理的相關部門進行整合，實現水資源資產的統一管理和監督；在此基礎上，從國家、流域和區域等層面進一步健全協作機制。

（1）對涉及水資源資產管理的相關部門進行整合，實現水資源資產的統一管理和監督。主要是推進地表水與地下水以及城鄉供水節水的統一管理，并推進水利部與國務院三峽工程建設委員會辦公室、國務院南水北調工程建設委員會辦公室的整合，使國務院水行政主管部門切實承擔起水資源資產的統一管理和監督職責。

（2）國家層面上進一步建立健全涉水部門問的協作機制，適時組建高層次的水資源管理協調機構。近年來，水利部一直致力于建立和完善部門協作機制，如會同環保部建立了水資源保護與水污染防治協作機制，先后與農業部、交通運輸部等部門簽署了合作備忘錄，推動水利和農業、水利和交通運輸以及長江河道采砂管理等工作的協調，已經取得了積極效果。下一步，根據國務院各有關部門的涉水管理職責，對需要部門協作完成的水管理事項。還需進一步建立健全部門間協作機制，形成水資源資產管理合力。如針對供水，建立健全水利、住建兩部之間的協作機制，推進城鄉水資源基本公共服務均等化；針對節水，積極推進建立水利、住建、農業等部際聯席會議制度；針對水資源保護和水污染防治，進一步完善協調機制，加強水利、環保兩部門協作，實現信息共享、工作互動。針對部門協調中存在的問題。還應適時組建高層次的水資源管理協調機構，提高協調效率。

（3）流域層面上要健全流域綜合管理體制機制，進一步完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制。為推進以流域為單元的綜合管理，結合目前流域管理機構水資源管理職能有所弱化的實際，應當強化流域機構在流域規劃管理、防洪和水資源統一調度、“三條紅線”控制指標監測評估、流域綜合執法等方面的職能，在有條件的流域探索建立利益相關者參加的流域管理委員會。

（4）地方層面上要推進城鄉水務一體化管理。按照“將城市涉水事務的具體管理職責交給城市人民政府”的要求，鼓勵地方按照精簡、統一、效能的原則，整合涉及防洪排澇、水源工程建設與保護、供水排水、節約用水、污水處理、中水回用等方面的行政管理職能，實行水務一體化管理，業務上分別接受上級相關行政主管部門的指導和監管。

4結語

健全自然資源資產管理體制是加快建立生態文明制度體系的客觀要求。水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是經濟社會發展的重要支撐，是生態與環境的重要控制性要素，水資源資產具有很強的公益性和一定的商業性，水資源資產管理直接關系到國家水安全保障。針對水資源所有權人的承擔主體及其職責不夠清晰等問題，健全水資源資產管理體制，應當堅持水資源國家所有的基本制度，充分發揮水行政主管部門的專業管理能力，進一步明確由水行政主管部門作為所有權代表行使水資源資產管理職責。在此基礎上，結合已有水資源管理制度中的產權管理內容，強化國家對水資源資產的監管，更好地發揮市場在資產配置中的重要作用，保障所有權人權益，實現水資源資產歸屬清晰、權責明確、監管有效的目標。