京津冀大氣污染協同治理的探索與研究

摘 要：京津冀是我國北方地區的經濟中心，也是我國經濟發展的重要支柱之一，與京津冀卓越的經濟實力相對的是其大氣污染形勢十分嚴峻，同時基于大氣流動性的特征，依靠一省一市無法從根本上解決污染問題?；诖?，本文圍繞京津冀大氣污染協同治理展開了具體論述，以期為我國其它地區的污染治理工作提供借鑒。

關鍵詞：京津冀；大氣污染；協同治理

近年來，伴隨著京津冀地區經濟的不斷發展，大氣環境問題日益凸顯，基于京津冀一體化的背景下，此地區的大氣污染治理工作必須從地區協同發展的全局出發，通過聯防聯控的方式，推進區域產業、能源調整，控制污染物排放，切實維護國民經濟的可持續發展。

1 大氣污染與協同治理理論分析

1.1 大氣污染

大氣污染物主要指的是SO2、NOx、可吸入顆粒物，現階段我國以可吸入顆粒物為特征污染物的區域大氣污染問題日益凸顯?；诖?，從2012年起，《環境空氣質量標準》（GB30952012）在京津冀、長三角、珠三角等重點區域實施，后逐年擴大實施范圍直至2016年全國實行。此項標準迎合了我國當下的環境污染形勢，將臭氧（O3）、細顆粒物（PM2.5）納入污染物控制項目中，同時進一步加嚴PM10、NO2等污染物的控制要求與自動化監測要求。

大氣污染具有流動性，以京津冀為例，京津冀環渤海經濟圈，由北京、天津、河北保定、廊坊、唐山、石家莊等13個城市構成，在“弧形地勢”、“同一氣候帶”的共同影響下，出現一個大范圍的交叉污染區，污染周邊輸送情況十分嚴重，如下圖1所示即為兩條重要的污染匯聚帶。目前，根據北京市環保局的監測數據顯示，北京PM2.5來源主要分為外來與本地兩大部分，2013年前者占比28%～36%，后者占比則為64%～72%；根據天津市環境保護局監測數據顯示，天津市2014年PM2.5來源中，區域傳輸、本地排放占比分別為22%～34%，66%～78%；根據南開大學關于石家莊市環境空氣顆粒物來源解析結果顯示，石家莊市PM2.5來源，中，區域傳輸、本地排放占比分別為23%～30%，70%～77%。由此提示，大氣污染治理不是一個城市或是一個省份可以獨立完成的，必須跨區域聯合治理，以此確保污染物的區域傳輸與本地排放均得到有效控制。

1.2 協同治理理論

基于大氣污染的流動、傳輸特性，協同治理理論開始被廣泛應用于污染治理領域，其主要是要求政府、私人組織、公民團體等為解決跨區域大氣污染問題，共同制定相關治理規則與措施，通過集體行動全面控制污染情況。大氣污染協同治理主要需要明確以下三大要求：一是政府參與，協同治理的本質是政府間協同治理，大氣不是某個組織或是群體的私有產物，其治理必須依靠國家的干預來完成；二是協同的平等與主導，平等指的是協同治理中所涉及到的各個地方政府的權、責、利應是平等的，主導指的是重要政府為主導，解決治理中的利益沖突；三是協同的共性、個性平衡，大氣污染協同治理是一個資源分配的過程，也是一個分配規則制定的過程，由于各個區域的污染物、污染來源與污染程度均存在差異，能否在協同規則的共性與個性之間尋求平衡，成為影響大氣污染治理效果的一個決定性因素。如下圖2所示即為基于伙伴關系的京津冀大氣污染協同治理機制。

2 京津冀大氣污染協同治理情況

2013年國務院正式發布了《大氣污染防治行動計劃》，也稱為“國十條”，京津冀及周邊地區在此基礎上制定了相應的細則，自此京津冀大氣污染協同治理機制全面啟動。

“國十條”實施后，中國工程院組織了50多位院士、專家展開中期評估工作，根據評估結果可得，我國空氣質量總體改善，但是部分省份PM10年均濃度為上升態勢，北京市想要達到“國十條”目標需要付出更大的努力。據《2015年中國環境狀況公報》，2015年京津冀及周邊地區共出現了重度及以上污染天次達到了1710，在全國中所占的比例為44.1%，尤其集中于13月、1012月，同時在74個新標準第一階段監測實施城市中，空氣質量最差的10個城市中，京津冀7座城市均在榜上（保定、邢臺、衡水、唐山、邯鄲、石家莊、廊坊），由此提示京津冀大氣污染情況依舊不容樂觀。

基于中期評估結果，2016年6月17日環保部出臺了《京津冀大氣污染防治強化措施（20162017年）》（環大氣〔2016〕80號），要求京津冀地區必須要制定本地2017年達到空氣質量目標細化方案。由此，京津冀大氣污染協同治理力度進一步加大，以2015年京津冀空氣質量排名末位的廊坊市為例，根據調查顯示：2016年，廊坊市區空氣質量綜合指數7.11，同2015年相比下降9.9%；市區檢測天數共計366天，達標208天，一、二級天數分別為31、177，同2015年相比增加23天，超標158天，輕、中、重度、嚴重污染天數分別為101、27、21、9，與上年相比重污染天數減少了22天。

綜上，京津冀地區大氣污染形勢總體較為較為嚴峻，但在協同治理模式的落實下正處于逐步改善階段，2017年是“國十條”與《京津冀協同發展生態保護規劃》的考核節點，進一步改進、完善京津冀大氣污染協同治理模式具有必要性與緊迫性。

3 京津冀大氣污染協同治理的探索

3.1 健全大氣污染合作治理法律法規，推動區域聯防聯控

（1）京、津、冀三大省市的立法機關，應積極探索立法聯席會議、重大立法項目攻關等立法協同機制，綜合區域大氣污染現狀，制定統一的區域環境污染防治條例與中長期規劃，為三地的聯防聯控提供法律保障與規劃指導。

（2）京、津、冀三地需應打破行政區域的限制，建立區域一體化的環境準入、退出機制，以統一的違法懲治標準真正促進聯防聯控的落地；構建結對合作機制，實現環境污染跨區域綜合治理。

（3）在統一立法下，探索統一執法機制，實現京津冀區域污染治理執法工作的標準化、規范化。

（4）以法律引領環境信息共享制度的完善，如公眾知情權、參與權、監督權等。

（5）設大氣污染治理專項資金，確保京津冀地區環境工作開展具有可靠的資金支持，在此基礎上完善污染收費制度，如開征揚塵排污費。

3.2 實施環境質量目標下的污染物總量減排和多污染物協同控制

（1）以嚴格的排放標準、監測體系、清潔生產審核，實現對污染物總量的有效控制。在污染物總量控制目標下，有利于進一步促進企業的清潔生產，完善排污權交易，實現區域經濟的健康發展。京津冀聯合防控，可充分調動區域環境治理資源，降低治理成本，實現環境質量目標。

（2）多污染物協同控制是京津冀霧霾治理的一個重要方法，其要求在控制 PM2.5一次污染物的同時，應根據霧霾形成機制，做好區域前體污染物的聯合控制。

3.3 調整產業結構、能源結構，監管機動車尾氣排放與建筑揚塵

（1）調整產業結構：一是京津冀地區應根據三地各自的功能定位各有側重：北京應去功能化，將發展重點落在高新電子信息產業、文化創意產業與服務業；天津可將發展的重點落在汽車制造業、航空航天工業與新能源產業；河北省承接京、津一般制造業、基礎性工業，推動產業升級。二是持續推動工業節能降耗，北京將重點放在環保創新方面，推動循環經濟的發展；天津應加強重點能耗產業的節能改造；河北則是需持續推進清潔生產，發展生產性、生活性服務業。

（2）調整能源結構：一是大力發展清潔能源，電力、天然氣為主，輔以太陽能、風能等；二是提升能源使用效率，大力推廣低碳生產技術、能源階梯利用技術；三是推進清潔生產，積極開展各種清潔能源的開發應用。

（3）監管機動車尾氣排放與建筑揚塵。機動車尾氣、建筑揚塵直接影響的是大氣中的PM2.5含量，一是尾氣排放問題，北京已經實行五油品和排放標準，天津正在跟進，但是河北尚未更新標準，因此下一步應是統一京津冀地區標準，同時構建京津冀區域超標車輛數據庫，實現區域信息共享。二是建筑揚塵問題，編制區域建筑揚塵防治范圍、治理措施，進一步推動建筑施工技術更新，大力發展預制、裝配施工，有效控制揚塵，同時將揚塵違法納入信用評價系，以此促進企業綠色施工管理的落實。

3.4 構建大氣污染治理信息服務平臺，完善地方政府間協作

根據京津冀大氣污染治理現狀來看，各政府的信息獲取、處理、發布上依舊存在不協調的問題，尤其是河北地區要明顯滯后于北京、天津。

（1）在政績考核壓力下，地方政府在大氣污染治理時會傾向于隱瞞一些不利信息，以維護本地區利益。信息溝通、發布機制的不完善，直接影響到區域協同合作的順利開展，京津冀應加大大氣污染治理的電子政務建設力度，構建大氣污染治理信息服務平臺，如：跨區域地理信息系統、污染監測系統、信息服務系統、污染舉報系統等，以實現京津冀大氣污染信息網格化管理。

（2）北京與其他城市預警級別存在差異，京津冀各城市標準不統一，對此必須進一步統一預警分級標準，通過電視、手機APP、微博、微信聯合通報大氣污染信息，令政府、公眾預先掌握大氣污染狀況，積極應對區域性、大范圍重污染天氣。

4 結語

綜上所述，大氣污染治理是一個區域性的問題，地區協同十分關鍵。本文主要以京津冀為研究對象，明確了此區域大氣污染治理必須做到三地聯防聯控，通過健全大氣污染合作治理法律法規，推動聯防聯控；通過制定環境質量目標，推動污染物總量減排、多污染物協同控制；通過調整產業、能源結構，監管機動車尾氣、建筑揚塵，促進節能減排；通過構建大氣污染治理信息服務平臺，實現信息的公開、透明，促進大氣污染治理工作的有序開展。

參考文獻：

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課題：2017年度廊坊市哲學社會科學研究課題，課題名稱：京津冀大氣污染協同治理的探索與研究，立項編號：2017016，主持人：路桂娟，課題組成員：史建政、周桂榮、張萬金。