淺議PPP融資管理模式

張小蕾

摘 要：從廣義的角度來(lái)理解，PPP是一種公私合作模式的統(tǒng)稱，而B(niǎo)OT、TOT、BT可以被視為PPP模式的特殊形式。PPP不僅僅是一種融資方法，更是一種項(xiàng)目管理模式。PPP以其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，可以利用公、私部門(mén)的長(zhǎng)處，根據(jù)協(xié)議安排在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的整個(gè)周期內(nèi)，為民眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)。PPP模式廣泛應(yīng)用需要具備一定的內(nèi)外條件，既有長(zhǎng)處也存在風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP 融資 公私合作

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）07（a）-027-02

PPP模式尚未形成權(quán)威的定義和分類，畢竟該模式在不同領(lǐng)域的應(yīng)用千差萬(wàn)別，在不同國(guó)家也有不同解釋，甚至不同學(xué)科背景的研究者之間也有不同見(jiàn)解。鄧明然對(duì)各種融資管理模式進(jìn)行比較，結(jié)合公路建設(shè)的實(shí)際情況，選出適合公路建設(shè)且差異性較大的四種融資模式，分別為BOT、TOT、BT、PPP，其中BOT開(kāi)發(fā)自由程度最大[1]。當(dāng)然，鄧明然是在相對(duì)狹義上理解PPP，將其視為與BOT、TOT等并列的融資管理模式。本文從廣義上來(lái)理解PPP，將其視為公私合作模式的統(tǒng)稱，而將BOT、TOT、BT視為PPP的特殊形式。

對(duì)于PPP融資模式，國(guó)外研究的起步較早，研究歷時(shí)較長(zhǎng)，實(shí)踐案例較多，在理論體系、研究方法、案例類型等方面，具有很多可取之處。但與此同時(shí)，國(guó)外學(xué)者對(duì)PPP融資模式的探索，多數(shù)是把研究學(xué)者本國(guó)的典型案例為考察對(duì)象，很少觸及有關(guān)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該怎樣在尊重本國(guó)具體國(guó)情的情況下，有效借鑒PPP模式，促使其發(fā)揮更大作用，成功實(shí)現(xiàn)本土化的課題，更鮮少有學(xué)者將PPP融資模式引入中國(guó)公共文化設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域，并對(duì)其應(yīng)用可行性進(jìn)行具體、客觀地探討。

相對(duì)于國(guó)外對(duì)PPP融資管理模式的已有研究而言，中國(guó)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)PPP相關(guān)問(wèn)題的研究，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在很大差距，國(guó)內(nèi)對(duì)PPP融資模式的研究整體尚處于起步階段，尤其是針對(duì)公共文化設(shè)施的PPP利用問(wèn)題，還沒(méi)有較為系統(tǒng)研究。

正是由于實(shí)踐過(guò)程缺乏理論指導(dǎo)，將PPP融資模式應(yīng)用到公共文化設(shè)施的建設(shè)，很有可能導(dǎo)致投資超支、工期延誤等后果。只有具備了先進(jìn)的理論研究，才能成功地指導(dǎo)實(shí)踐，避免項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中可能出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。PPP模式是一系列融資管理模式的統(tǒng)稱，在公共文化設(shè)施建設(shè)中必須選擇合理有效的類型。就現(xiàn)有成果來(lái)看，這一方面的研究尚有待完善。

1 PPP模式概述

PPP不僅僅是一種融資方法，更是一種項(xiàng)目管理模式。或者說(shuō)，它不是針對(duì)項(xiàng)目局部，而是針對(duì)項(xiàng)目自身整體。在此前提下，各方主體都無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，但卻依托利益協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了“共贏”，實(shí)現(xiàn)了總收益最大化的“帕累托最優(yōu)”。PPP模式不單是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的一種融資方式，還自然地延伸到設(shè)計(jì)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。PPP模式以其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，可以利用公、私部門(mén)的長(zhǎng)處，根據(jù)協(xié)議安排在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的整個(gè)周期內(nèi)為民眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)。

PPP模式意味著公共部門(mén)的行為完全或者部分私有化，即將政府的服務(wù)以公私合營(yíng)形式轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)，后者憑借合同進(jìn)行私人融資并與包括公共部門(mén)在內(nèi)的多元主體共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式的參與主體非常多元，除政府機(jī)構(gòu)以外，還可以包括營(yíng)利企業(yè)、非營(yíng)利組織、個(gè)人等。

PPP模式運(yùn)用于公共事業(yè)需要良好的政府環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境、必要的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、專業(yè)人才隊(duì)伍、完善的法律制度等條件。其中特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（Concession Term）的長(zhǎng)短，直接影響著項(xiàng)目回報(bào)。私人部門(mén)期盼特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限無(wú)限延長(zhǎng)，這樣其贏利的可能性和數(shù)額就會(huì)越大。政府部門(mén)希望越短越好，這樣就可以盡早收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，盡快獲得效益。

PPP模式廣泛應(yīng)用需要具備一定的內(nèi)外條件，如清晰的權(quán)責(zé)劃分、健全的法律法規(guī)、健全的信用體系、專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人才支持、政府支持和有效監(jiān)管等。PPP項(xiàng)目需要具備經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、交融、法律等知識(shí)的復(fù)合型人才，鑒于這種模式在中國(guó)尚處于起步階段，所以很多時(shí)候需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)來(lái)提供相關(guān)服務(wù)。畢竟中國(guó)的BOT人力資源儲(chǔ)備相當(dāng)匱乏，不僅沒(méi)有一支專業(yè)隊(duì)伍，甚至缺乏熟知BOT基本規(guī)則的實(shí)用人才。

盡管中國(guó)對(duì)于PPP的立法取得了一定成績(jī)，但是遠(yuǎn)未達(dá)到完善的地步，尤其隨著中國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)蓬勃發(fā)展，法律規(guī)范日益顯示出不足。法律體系不完善將提升項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。一種可能的情況是，政府部門(mén)對(duì)某些法規(guī)政策進(jìn)行調(diào)整，如重新解釋法律條款，將不可避免地動(dòng)搖合同基礎(chǔ)，損害參與方利益。還有一種情況是，由法律體系不完善帶來(lái)的法律執(zhí)行不力，將增加參與方的訴訟成本，增加項(xiàng)目的不確定性。應(yīng)當(dāng)積極為民間資本進(jìn)入文化設(shè)施建設(shè)出臺(tái)更加明細(xì)的法律法規(guī)，形成政策保障。

2 PPP模式的應(yīng)用及優(yōu)劣分析

在20世紀(jì)90年代，PPP模式雖然已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)，但是政府和學(xué)術(shù)界并沒(méi)有明確其基本概念，而且當(dāng)時(shí)的民間資本尚未積累到一定程度，所以該模式并沒(méi)有得到較多利用。20世紀(jì)90年代后期，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以后，政府和學(xué)術(shù)界對(duì)PPP模式的興趣越來(lái)越大。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，民間資本的迅速積累，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)中的應(yīng)用基礎(chǔ)也日漸形成。2008年金融危機(jī)之后，政府試圖依靠基建投資來(lái)帶動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，客觀促使PPP模式在多個(gè)行業(yè)備受青睞。包括北京地鐵4號(hào)線在內(nèi)，若干PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中獲得成功。PPP模式的順利運(yùn)行需要建立在怎樣的前提基礎(chǔ)上呢？

政府機(jī)構(gòu)和民營(yíng)企業(yè)各有優(yōu)劣點(diǎn)，例如，政府機(jī)構(gòu)可以制定政策對(duì)項(xiàng)目施加影響，但卻往往資金不足，運(yùn)營(yíng)和管理效率低，創(chuàng)新積極性欠缺；而民營(yíng)企業(yè)雖然資金充足，運(yùn)營(yíng)和管理經(jīng)驗(yàn)豐富，創(chuàng)新積極性高，但獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力卻較低。是否能夠探索這樣一條道路，將政府機(jī)構(gòu)和民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，規(guī)避各自劣勢(shì)？PPP模式之所以在發(fā)達(dá)國(guó)家得到廣泛應(yīng)用，成為基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要方式，是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施的資金需求量大，建設(shè)周期較長(zhǎng)，而政府單獨(dú)提供公共物品又容易帶來(lái)行政效率低下和高耗能等問(wèn)題。

PPP模式的成功運(yùn)作的條件，是私人部門(mén)有持續(xù)的資金支持做保障，而且自愿將資金用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。私人部門(mén)尤其是營(yíng)利企業(yè)，都是以追求經(jīng)濟(jì)效益為先，要想讓它們投身其中，往往需要為其提供寬松的投資環(huán)境和一定的政策傾斜，使其從中獲得經(jīng)濟(jì)效益。

PPP模式既有長(zhǎng)處也存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)點(diǎn)主要包括更合理的風(fēng)險(xiǎn)管理、節(jié)省生命周期成本、創(chuàng)新的公共服務(wù)、創(chuàng)新和高效的管理等，部分風(fēng)險(xiǎn)由政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè)，政府機(jī)構(gòu)吸收民營(yíng)企業(yè)的技能、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等。PPP模式能夠?qū)?xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性給予強(qiáng)力支持，私人部門(mén)的經(jīng)營(yíng)方式相對(duì)多變，可以收縮項(xiàng)目建設(shè)周期，有效減低建設(shè)資金。PPP模式不但可以使用民營(yíng)企業(yè)的自有資源，克服民間資源的投資收益困難，并且銀行給民營(yíng)企業(yè)貸款，也提升了銀行貸款的利用效率。

PPP模式中的風(fēng)險(xiǎn)，是指在公共文化設(shè)施融資管理過(guò)程中，由不確定性帶來(lái)的收益受損、競(jìng)爭(zhēng)力下降或者其他可能的損失。其危害具有客觀性、不確定性、行為相關(guān)性、利益相關(guān)性、可測(cè)性的特征。其中利益相關(guān)性表明風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)影響行為人的某些利益；可測(cè)性與不確定性并不矛盾，指的是人們能夠通過(guò)分析預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP模式可以分解公共部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)的部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。這種項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，并不意味著政府將盡量多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)，也不意味著承擔(dān)越多的風(fēng)險(xiǎn)，就可以獲得越多的回報(bào)。如果讓私人部門(mén)過(guò)多承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有可能超出它們的能力所及，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)必然降低運(yùn)營(yíng)效率，甚至造成項(xiàng)目停滯。公平的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該是一種最優(yōu)選擇，即在一個(gè)各方都能承受的區(qū)間內(nèi)，項(xiàng)目成本和收益取得最佳比率，資金收益最大化，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益同時(shí)得到兼顧。

3 PPP模式的特殊形式

20世紀(jì)70年代末80年代初，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程等導(dǎo)致各國(guó)對(duì)交通、通訊、住房、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施的需求急劇膨脹。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)和財(cái)政赤字卻大幅減弱了公共部門(mén)的投資效率。在此背景下，政府無(wú)力單獨(dú)承擔(dān)基礎(chǔ)建設(shè)重?fù)?dān)，不得不尋求其他解決之道。采用BOT模式，吸引民間資本進(jìn)入公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域，不僅可以緩解政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且能夠更好滿足基建需求。尤其是1984年土耳其將BOT應(yīng)用到本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施私有化過(guò)程之后，許多國(guó)家都對(duì)該模式產(chǎn)生了濃厚興趣。

一般而言，BOT項(xiàng)目的規(guī)模大、涉及面寬、影響范圍廣，能否順利完成的一個(gè)重要前提，是利益協(xié)調(diào)機(jī)制的健全程度。健全的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅能夠?yàn)槔嫦嚓P(guān)者提供溝通協(xié)商平臺(tái)，而且能夠最大限度保障他們的利益，保障項(xiàng)目依照設(shè)想運(yùn)行。公共部門(mén)在BOT中既是項(xiàng)目管理者，又是項(xiàng)目的直接參與者，公共部門(mén)將基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交給私人部門(mén)，對(duì)參與者間法律關(guān)系產(chǎn)生重要影響。在一定意義上，公共部門(mén)對(duì)項(xiàng)目及其參與者的支持程度，直接決定了項(xiàng)目進(jìn)展甚至成敗。

BOT項(xiàng)目主要包括立項(xiàng)、招標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)移等幾個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。承接方遵照有關(guān)法律和協(xié)議，根據(jù)約定比例出資組建項(xiàng)目公司。以項(xiàng)目公司為依托，參與方取得銀行擔(dān)保進(jìn)行融資，并將項(xiàng)目交給工程承包商。多數(shù)情況下，主承包商在投標(biāo)以前就已分包給次級(jí)承包商。為了保證項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)完成，承包商通常雇傭獨(dú)立監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)工程設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)、費(fèi)用控制等進(jìn)行監(jiān)督。為了盡快收回成本并取得利潤(rùn)，項(xiàng)目公司會(huì)盡力采用先進(jìn)技術(shù)和管理理念，降低運(yùn)行成本，爭(zhēng)取最優(yōu)的工作業(yè)績(jī)。

移交階段是指，當(dāng)項(xiàng)目特許運(yùn)營(yíng)期限界滿之后，項(xiàng)目公司依照合同將項(xiàng)目交給公共部門(mén)，正式脫離該項(xiàng)目。在多數(shù)情況下，項(xiàng)目公司根據(jù)合同確定移交節(jié)點(diǎn)。如果項(xiàng)目比預(yù)期提早實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，則可以在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上提前移交項(xiàng)目，如果迫于某些不可測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目未能如期實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)，則可以適當(dāng)延長(zhǎng)移交時(shí)間。私人部門(mén)為了追求利潤(rùn)最大化，往往在特許經(jīng)營(yíng)期界滿之前過(guò)度挖掘項(xiàng)目的發(fā)展?jié)摿?。這種掠奪式經(jīng)營(yíng)意味著，當(dāng)項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給公共部門(mén)的時(shí)候，很有可能設(shè)施和設(shè)備已經(jīng)老化，有經(jīng)驗(yàn)的員工已經(jīng)被轉(zhuǎn)移到其他項(xiàng)目，項(xiàng)目整體已經(jīng)沒(méi)有更大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

簡(jiǎn)而言之，BOT模式是一種債務(wù)與股權(quán)相混合的產(chǎn)權(quán)形式，以項(xiàng)目發(fā)起者、投資者、承包商、運(yùn)營(yíng)商等組成項(xiàng)目公司，對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等進(jìn)行統(tǒng)籌，項(xiàng)目建成后向消費(fèi)者收取服務(wù)費(fèi)用，回收資本、償還債務(wù)、獲取利潤(rùn)，最后按照協(xié)議移交給政府。在BOT項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，參與主體相對(duì)比較多，融資成本相對(duì)較高，運(yùn)行時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，因此，相對(duì)而言，其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)也明顯提高。

從系統(tǒng)論的角度來(lái)看，TOT模式由多個(gè)相互影響的子系統(tǒng)構(gòu)成，是具有明確目標(biāo)的整體系統(tǒng)。與BOT相比，TOT模式較好地避開(kāi)了項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程和產(chǎn)權(quán)股權(quán)讓渡環(huán)節(jié)中潛在的危害，項(xiàng)目參與的各個(gè)主體之間能夠較為順利地取得共同的合意；缺點(diǎn)則是該種模式同樣涉及較多的利益相關(guān)方，不利于在建設(shè)環(huán)節(jié)引進(jìn)良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1] 鄧明然.公路建設(shè)民營(yíng)化方式比較[J].財(cái)會(huì)月刊，2007（11）.