改革年代的立法追求

帥恒

回望2016年的國家立法，一方面，修立并舉的立法戰略突入多個重點領域，或推動相關立法升級更新，或開疆拓土填補立法空白，從根本上重塑著法制面貌，引領法治走向縱深。另一方面，諸多關涉國計民生的重大立法，或掀起爭議波瀾，或遭遇立法難題，其最終破冰闖關，無不考驗著立法者的勇氣和智慧，亦見證了現實的立法生態。

正是這些多維開花的立法成果，描繪了2016年豐富多彩的立法畫卷，勾勒了當下法治建設的關鍵脈絡，為時代留下了回味無窮的歷史記憶。

修法授權，頒發改革通行證

踐行“重大改革于法有據”的法治原則，以滿足深化改革年代的現實需求，是最近幾年全國人大常委會立法和行權的鮮明特色。2016年，為改革頒發合法性通行證的行動更是密集推出，達到了史無前例的高峰。

其中一個基本方向是運用高效的“打包修法”方式，為改革提供法律支持。2016年7月初，全國人大常委會同時修改了節約能源法等6部法律。11月，又對外貿易法等12部法律作出一攬子修改。經由這兩次大規模的修法行動，相關立法中的審批柵欄被批量拆除、審批流程被集中優化，進而為以簡政放權為導向的行政改革，及時鋪設了合法性軌道。

更加引人注目的是，2016年9月初，全國人大常委會同時修改了外資企業法、中外合資合資經營企業法、中外合作經營企業法、臺灣同胞投資保護法，不僅以法律形式確認了此前在上海等4個自貿試驗區試點的外商投資負面清單管理模式，而且為這一改革機制向全國復制推廣奠定了法律基礎。由此開啟的，正是一個更加透明開放、更多制度紅利的外商投資新時代。

除了修法引領改革、推進改革，體現法治思維的另一個重要緯度是，立法機關以授權決定等方式，啟動多個領域的試點改革。2016年9月初，全國人大常委會通過決定，授權最高人民法院、最高人民檢察院在18個城市開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點，推動司法改革再邁探索步伐。12月召開的常委會會議，更是聯袂出臺在北京、山西、浙江開展國家監察體制改革試點等4個啟動改革的決定，不僅數量之多創下歷史記錄，而且標志著，授權決定等兼顧審慎改革與法治原則、以程序正義賦予改革合法性的新路徑，已經跨越前幾年的行政審批、土地制度、司法體制等改革領域，進一步突入政治體制、社會保障、人事制度等更為廣闊、縱深的改革疆土。由此開辟的，正是一條漸行漸寬、融合法治精神與改革理想的雙贏之路。

環保稅法，“稅收法定”先行者

2016年12月出臺的環境保護稅法，不僅開啟了以稅治污的新常態，更是彰顯一項重要法治原則的先行態度。

從立法技術而言，環保稅法的立法并不復雜，其實質是推進“費改稅”改革，將實施多年的排污費制度改為環境保護稅，以構建綠色稅制、強化執法剛性。但更重要的立法價值在于，在黨的十八屆三中全會和2015年修改后的立法法對稅收法定原則分別作出明確要求和規定后，在一系列單行稅法的立法動議中，環保稅法草案于2016年8月率先啟動了立法審議程序，其標本意義備受矚目。而如何踐行稅收法定原則，也因此成為環保稅立法所面臨的最大考驗。

稅收法定原則的真正落實，并不能僅僅止步于“立法”這一表面形式，更須融入立法設計的具體肌理。環保稅法體現的，正是實質兌現稅收法定原則的追求。從以專章形式確立“計稅依據”、“應納稅額”、“稅收減免”等等，到以附表形式明晰征收標準，無不體現了稅收制度要素必須法定的精神。

尤為關鍵的是，基于環保稅的地方稅屬性，環保稅法授權省級政府根據本地實際需要，可以在法定稅額標準基礎上，上浮應稅污染物的適用稅額。但為了有效控制地方政府超征逐利的沖動，環保稅法同時設定了上浮不得超過10倍的上限，并明確要求省級政府提出的調整方案，報同級人大常委會決定，并報全國人大常委會和國務院備案。換言之，環保稅的靈活調整，并不能由地方政府自行拍板，而是必須經過地方立法程序，并接受國家立法機關的監督，由此堅守的，正是稅收法定的底線原則。

從更長遠的視角看，根據全國人大常委會2015年調整后的立法規劃，增值稅法、資源稅法、房地產稅法、關稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法等多部稅法已被列入立法路線圖，立法機關還確定了于2020年之前全面落實稅收法定原則的立法時間表。在此背景下，率先出臺的環保稅法，及其處處忠于稅收法定原則的制度設計，無疑將對未來的稅收立法提供樣板價值、發揮示范效應，從而以一法先行，深刻影響落實稅收法定原則的立法全局。

民法總則，啟動“權利法典”倒計時

清點2016年的立法進展，除了已經結出的立法碩果，電子商務法等新法律草案，水污染防治法等修法草案，亦已紛紛進入審議程序，這些正在路上的立法努力，已為未來的立法圖景埋下了伏筆。其中最為激蕩人心的，當數民法典編纂的重新出發和民法總則的立法先行。

有著“權利法典”之稱的民法典，乃是社會生活的圣經、私權保護的屏障、市場經濟的基石。然而這一現代法制不可或缺的標志，也是國人孜孜以求、多年難圓的夢想。在六十多年的時光流轉中，我國曾先后5次發起制訂民法或編纂民法典的努力，卻屢屢受挫，留下了立法史上最為坎坷的命運軌跡。正是在這樣的語境下，新一輪編纂民法典的努力，承載著穿越歷史三峽的艱巨使命。其中最為重要的一役，就是民法總則的制訂。

按照立法機關確定的“兩步走”戰略，在整個民法典中擔當統率和綱領作用的民法總則，擬于2017年3月率先完成立法，成為其總則編。其后將展開各分編的編纂，最終于2020年形成統一的民法典。可以說，民法總則作為開篇布局之作，是決定民法典編纂成敗的關鍵所在。

從2016年6月法律草案進入審議程序后，民法總則便牽動了全社會的人心，成為舉國關注、升溫不止的熱點。諸多立法設計和創新在贏得普遍贊譽的同時，也激起了巨大的爭議聲浪。從6月到12月，民法總則草案以緊鑼密鼓的節奏，先后接受了三次審議，努力凝聚社會共識、回應立法爭議，向更加完善的方向不斷演進。

盡管仍在路上，但民法總則的立法啟航和全速前行，無疑是2016年最重大的立法事件。而民法總則的指日可待，事實上也啟動了民法典這一“權利法典”的倒計時。可以預見，由民法總則一馬當先的民法典編纂，將以史無前例、浩大精致的法律語言，總結改革成果、表達時代精神、抒寫公民權利、捍衛社會公正。最終成為深度構建現代法制的標桿，并由此開啟一個嶄新的權利時代。