地方人大委托立法的探索與探討

李英

在全國人大和地方人大的諸多探索中，委托第三方參與立法的工作方式，既發揮了第三方理論基礎扎實和實務素養深厚的優勢，又提高了人大立法精細化水平，是提高立法質量、提升立法效果的重要舉措。但委托第三方參與立法也存在一些不足和難題，需要我們進一步探索研究解決。

經過30多年的法治建設，中國的立法工作已經從解決法律“有沒有”的粗放化階段進入到強調法律更加科學民主的精細化時代。在此過程中，地方性法規的數量增多、質量提升，在促進地方發展和綜合治理方面逐漸發揮積極作用。但是，地方立法同科學立法、民主立法的要求相比，同“不抵觸、有特色、可操作”的立法原則相比，同貫徹實施修改后立法法的新要求相比，還存在許多不符合的問題。深入推進科學立法、民主立法，提高立法質量，實現地方性法規從“有”向“優”的轉變，是當前及今后很長一段時期內立法工作的重點。

問題的提出

當前，委托第三方參與立法在頂層設計和地方探索中齊頭并進，取得了很大成效。2014年10月，黨的十八屆四中全會決議提出“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估”和“探索委托第三方起草法律法規草案”，委托立法成為頂層設計的重要內容。

重慶、北京、湖北等地的委托立法探索取得了很好的成效。近5年時間，越來越多的地方人大嘗試在立法過程的各個階段委托第三方參與立法，涉及的法規類型也越來越豐富。

作為一種創新型立法工作方式，委托第三方參與立法在探索過程中還存在一定的問題和難題，與科學立法、民主立法的要求，與立法質量、立法效果的預期，還存在一定的差距。如實踐經驗不足，制定出臺的地方性法規容易脫離實際，科學性、針對性和可操作性不強，理論研究尚未及時跟進等。

一個值得深入研究的問題是：經過多年的探索，地方人大委托第三方參與立法發展到了什么程度，取得了哪些進步，存在什么問題？無論是為了發揮委托第三方參與地方立法的最大效能、進一步提高立法質量，還是為了進一步加強和改進人大工作，都需要對這些問題進行系統、深入的研究。

探索與成效

最早的委托立法案例是在1986年，上海市人大法制委員會委托上海團市委、 市委宣傳部、市高級人民法院、市人民檢察院、市政府教衛辦、青少所、復旦大學等16個單位起草《上海市青少年保護條例》。

檢索1986年至今的委托立法案例，在立法法修改前享有立法權的80個地方中，有23個地方進行了共65例委托立法嘗試，其中1987——2006年的20年間，共有14個委托案例，包括重慶、湖北、北京、青島等地。在2007——2015年這10年間，共有50個委托立法案例。尤其是近五年來，委托案例激增至40例，委托立法逐步從個案走向普遍。

在所有委托立法案例中，廣東、重慶、上海三地的工作機制較為健全完善。

（一）受托第三方：來源廣泛與協同創新

1.受托第三方的來源廣泛

目前來看，所有委托立法案例涉及至少60個第三方單位，他們主要集中在組織層面，僅有一例是專家以個人名義受托的案例。在受托的組織團體中，主要有以下三類：一是高校、地方社會科學院等科研機構，二是法學會、律師協會、工商聯、青年聯合會等社會團體，三是律師事務所、咨詢公司等市場主體。其中，以科研機構最為普遍。

2.受托第三方的協同創新

在接受委托任務時，受托第三方會在機構內部整合優勢資源，成立專門的組織。如西南政法大學利用自身的學科優勢和教學科研力量，成立地方立法研究院，探索開展地方立法調研和評估工作，對外與湖南省和長沙市人大常委會協同，全面評估清理長沙市地方立法，這是第一種協同方式。

隨著委托事項的增多和質量要求的提升，越來越多的地方人大選擇協同政府法制部門、高校、科研院所的力量，共建地方立法研究中心或研究院，這是第二種協同方式。如2013年成立的重慶市地方立法協同創新中心，它們已逐漸成為專業承接地方立法工作的第三方。

（二）委托事項：貫穿立法過程、涉及多種領域與有所側重

1.委托事項的全面嘗試

已有的委托立法探索涉及至少1400條法規規章，在立法過程的前中后各個階段、在法規類型所涉及的各個領域都有所嘗試。

第一，委托第三方參與立法前評估與調研。包括立法規劃的需求調研、具體立法項目的調研評估、法規草案表決前調研評估。

第二，委托第三方參與法規起草。委托起草使得地方性法規的出臺過程從以前的“部門起草——政府審查——人大審議”變為現在的“第三方起草——部門配合——人大審議”，既體現了民主立法，也更多保障了人大的立法主導權。

第三，委托第三方參與立法后評估。所立之法是否“管用有效”、能否“立得住、行得通、真管用”，就需要對法規實施進行評估，包括對法規實施后的法律效果和社會效果進行跟蹤調查和綜合研判，從而評估法規質量并提出意見。

第四，委托第三方參與法規清理。在法律法規存量逐漸滿足、體系逐漸完善的大背景下，定期進行法規清理是提升立法質量的必要措施。重慶市委托第三方清理法規工作乃全國首例，成為立法規劃和立法工作的一個重要參考。

2.委托事項的側重聚焦

在已有實踐中，委托第三方參與法規起草一直是委托立法的側重點，在近五年的探索中所占比重已超過50%。其次是立法前后的第三方評估，占比接近41%。

（三）運作機制的初步成型與不斷完善

經過各地方人大的實踐摸索，委托工作的運行機制已初步成型，包括委托工作前中后的工作機制，并在探索中不斷完善。

1.組織架構

委托第三方參與地方立法的委托主體主要有兩類，一是地方人大，包括人大專門委員會如法制委與內司委、人大常委會或人大常委會工作機構如法工委；二是地方人大與地方政府部門如法制辦的聯合。

在委托工作的準備過程中，雙方會搭建基本的合作框架。委托方會事先確立委托工作的目標、原則、時限等，然后和第三方簽訂委托協議，第三方會組織相關專業人員組成工作領導班子和工作團隊。在這個基本的合作框架下，各地方在選擇第三方、選擇委托方式方面進行了諸多嘗試，創新出更多具有競爭性的甄選第三方機制，一是定向議標，二是向社會公開招標，三是公開招標和定向議標相結合。

2.過程控制

在不同階段不同項目的委托工作中，第三方完成委托工作的方式不一，人大在第三方完成工作的過程中的督促跟進方式也不盡相同，但總的來說，在委托工作過程中，人大掌握著控制權。

對于委托方來說，委托給第三方不僅僅是等著委托成果的提交，而是在第三方完成工作的過程中有所參與，包括監督第三方高質高效完成工作、提供必要的資料和支持、組織相關利益方充分表達自己的利益訴求、促使第三方吸收各方利益等。

3.成果運用

第三方完成的委托成果只是人大立法工作的參考，委托成果是否運用、如何運用是人大根據法治原則和地方具體情況進行嚴格論證研討，然后相應納入立改廢議程。

首先是對委托成果的驗收與評估。重慶市人大常委會在驗收西南政法大學完成的195件法規的清理結果時，成立了由常委會主要領導為組長的成果評審驗收領導小組，組織了7個評審工作組，并就有分歧的40項法規進行多次溝通。

其次是對委托成果的轉化與運用。委托工作是否真正有效，不僅在于會議上的評估結論，還在于委托成果是否能轉化到法規文本和具體落實中。重慶市人大常委會根據委托清理結果啟動相應“立改廢”程序，包括將34件法規納入五年立法規劃，將15件法規納入2015年立法計劃，啟動對《重慶市產品質量監督管理條例》等法規的修改工作，將《重慶市商品市場交易管理條例》等3件法規廢止。

4.制度保障

各地結合工作經驗對相關運行機制固化，以促進委托第三方參與立法工作逐漸常態化、制度化。青島、重慶、蘭州等地分別出臺了立法后評估施行辦法，規定可引入有關單位、專家和公眾參與，重慶、蘭州的辦法中還規定了第三方的甄選條件和選擇方式。

路徑和方式

地方性法規從“有”轉“優”的實施路徑之一，就在于深入剖析第三方參與立法存在的潛在問題，積極穩妥推進第三方參與立法。

（一）提升第三方的勝任力

第三方的能力和利益是決定委托立法質量的兩個關鍵變量。從能力和利益兩方面提升第三方的勝任力，是委托第三方參與地方立法能取得成功的主體條件之一。

1.第三方的能力是否勝任尚待評估

首先，第三方可能實務經驗不足，視野局限。與具體從事一線工作的政府部門相比，第三方的專家學者對實踐的把握缺乏足夠全面、深入、準確的信息，也可能未必有足夠的號召力和影響力去開展充分的調研、研討，其視野會更多聚焦理論規范層面。這難免會影響第三方參與立法的效果，可能出現理論與實踐的脫節，理論成分大于實務成分，法規文本脫離實際，可操作性不強；或者在文字表達上學術化色彩較為濃厚，增加了法律解釋和法律宣傳的工作量和工作難度。

其次，第三方的主觀態度對委托成果有很大影響。委托第三方參與立法的一大假設是第三方專家會本著學術良知、社會正義和對人民負責的精神，最大可能地公正配置各種利益，最大努力地完成立法任務。但是其具體態度是主觀的、不可量化的。如果第三方消極懈怠，委托成果便可能差強人意，增加了人大的審議難度，甚至可能需要推倒重來，這增加了立法成本、造成了立法資源的浪費；如果第三方豪情萬丈，一腔熱血，便可能會僅憑一己之力去平衡多方利益，這實際上在無形中剝奪了各利益相關方的立法話語權，如果出現完全排除相關部門參與的情況，則即使法規得以出臺，也會影響法規執行，容易導致行政管理效率的降低和公共服務質量的下降。

再次，第三方完成受托任務的具體工作方式也會影響第三方的參與能力。目前，第三方主體多為組織機構，人大在選擇組織機構時的考量因素很大部分在于其組織內部的專家資源。但專家作用有限，可能導致委托結果中專業意見不足。

2.第三方的利益是否中立尚待評估

“委托立法模式能否收到預期的效果，在很大程度上取決于專業人士能否保持客觀中立的品格”，而第三方客觀中立的品格與其基本理念和道德底線有關，這是一種主觀價值期許，現實中會遇到很多挑戰。一方面，第三方可能被動受到其他機構或個人的影響而出現利益的傾斜。另一方面，第三方可能會為了現實利益或未來利益而主動產生某種利益傾向。如何規避第三方與所參與立法的利害關系，是保障第三方利益中立的關鍵問題。

此外，委托第三方是否必然導致預想公正高質的結果，不僅與第三方的能力和利益有關，還與地方法治、委托立法的大環境有關。

綜合來看，要提升第三方的勝任力，構建科學的第三方認證甄選機制勢在必行。地方人大要建立一個來源廣泛的第三方備選數據庫，再根據具體委托事項確認第三方機構的選擇方式，從而主要以委托方的意志選擇第三方，確保能力而又規避利益，并逐步推進委托工作和第三方工作方式的公開化。

（二）地方人大掌控立法主導權

如何在引入第三方主體參與地方立法的過程中，持續保證地方人大的主導權，是人大必須長遠考慮的問題。

首先，當第三方在完成地方立法的相關工作、而人大沒有全程參與的情況下，人大最后的審議研討能實質發揮作用的空間有限。如同部門立法的弊端，當部門起草好法規草案，文本框架已搭好，人大的審議只能是小修小補。這影響了人大在立法中的主導作用，也影響了立法質量。

其次，當第三方提交的委托成果面對復雜的利益博弈時，人大的平衡協調力量有限。地方人大掌控立法主導權，關鍵在于人大及其常委會在委托工作的各個階段均要有所作為。在啟動階段，人大要掌握委托項目、受托機構、委托方式的選擇主動權；在實施階段，人大要掌握委托工作的實時進展情況，提供必要的支持，保證委托工作不偏離；在完成階段，人大要對委托成果進行嚴格把關和轉化運用，對委托效果進行評估。

（三）明確委托事項的臨界線

不是所有法規都能夠委托給社會，當前，理論界和實務界均認為，委托立法就是對一些專業性強、難度較大或部門利害關系明顯的法規和規章交由第三方完成，而關系地方的根本性法規不能委托給第三方。顯而易見，作為一種原則上的認知，這是毋庸置疑的，然而，實踐中委托立法的臨界線卻很難把握。

比如，對于立法評估來說，黨的十八屆四中全會決議提出的委托評估是針對“部門間爭議較大的重要立法事項”。而“部門間爭議較大”的“重要立法事項”卻因為“爭議的場域、爭議的程度、立法事項的數量、立法事項的主體在內的四個變量”的不確定而無法具體界定。

對于不同類型的法規和不同階段的立法過程，需要根據其預設的有效性來確定是否采取委托方式，不能盲目創新、盲目委托。要重點關注事實判斷問題，而對其他問題則應反復權衡。如果是事實判斷問題，第三方評估具有有效性，可以委托；價值判斷問題，第三方評估不具有有效性，就不宜委托；而如果是解釋選擇或立法技術問題，第三方評估具有一定有效性，委托參與的成果有優有劣，需要謹慎選擇受托機構。

總的來說，對于哪些法規需要委托、能夠委托，要逐漸建立一個較為明確的界定標準，在實踐探索中逐漸明確委托事項的臨界線。同時，對于不同委托階段和委托事項，應該有不完全相同的委托機制。

（四）科學評估委托效果

對委托效果的評估不同于對委托成果的評估，成果評估側重在委托成果文本本身，包括評估其合法性、可行性和規范性，而效果評估除了對單次委托成果的評估外，還應放寬視野，納入對第三方的作用發揮、人大的作用發揮、委托成果的轉化程度等的綜合評估。客觀評估每一個委托第三方參與立法的案例，總結其中的機制、成功與失敗，是委托立法能長期發揮作用的經驗條件和理論條件。

表面看來，對委托立法的評估總體上處于樂觀肯定狀態，被新聞媒體報道的成功案例很多，認為其“從法律的起點看到了民意，從公權力的源頭看到了民主”。但實際上，委托效果的評估正是目前地方立法工作中較薄弱的環節，甚至常常被輿論“一片叫好聲”掩蓋了對效果的客觀評估。因為這種輿論贊譽更多側重在委托的形式而不是委托內容和委托效果上。這說明在當前，委托立法仍是探索中的新鮮事物，具有一定的生命力，也說明在某一段時期，委托形式本身在某種程度上發揮著比委托效果更為重要的作用。

長遠來看，需要有一套科學成熟的、客觀量化的評估指標體系，這套指標體系需要考慮人大和第三方在委托中和委托后的自我評估，還包括其他主體的評估。