戰(zhàn)略管理視角下美國社區(qū)治理模式的歷史演進(jìn)及啟示

蒙藝 徐憲

摘要：回顧美國社區(qū)治理模式的演進(jìn)歷史，從戰(zhàn)略管理視角下觀察美國五種典型治理模式：市政建設(shè)模式、宣戰(zhàn)貧窮模式、商業(yè)經(jīng)濟(jì)模式、協(xié)同治理模式和以人為本模式的演變原因、呈現(xiàn)形式和治理成效。研究發(fā)現(xiàn)建議中國創(chuàng)新社區(qū)治理模式，治理愿景必須落腳共識(shí)問題，治理策略需要切入問題根源，治理主體應(yīng)該覆蓋利益相關(guān)者，治理能力圍繞保證戰(zhàn)略有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞：美國；社區(qū)治理；戰(zhàn)略管理

中圖分類號(hào)：C911文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-5099（2017）02-0137-07

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.02.20

社區(qū)（Community）是由居住在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。[1]美國學(xué)者將社區(qū)治理（Community Governance）定義為社區(qū)成員協(xié)同行動(dòng)解決共同問題的過程[2]。從20世紀(jì)初開始，美國的社區(qū)工作一直圍繞著治理低收入社區(qū)的貧困以及相關(guān)社會(huì)問題展開。為了能夠有效解決這些問題，治理模式不斷變革，從單一的市政建設(shè)走向全面的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，從自上而下的政府管治走向利益相關(guān)者的共同治理，從關(guān)注社區(qū)環(huán)境走向關(guān)注社區(qū)居民。當(dāng)下，我國社區(qū)治理方興未艾，回顧和評(píng)價(jià)美國社區(qū)工作不同階段的治理模式，從戰(zhàn)略管理理論視角[3]反思其治理愿景、治理策略、治理主體以及治理能力的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，是我國社區(qū)治理模式創(chuàng)新的重要參考。

一、美國社區(qū)治理模式的歷史演進(jìn)

1. 自上而下的市政建設(shè)治理模式

19世紀(jì)90年代至20世紀(jì)20年代是美國歷史的進(jìn)步時(shí)期，進(jìn)步人士認(rèn)為貧困、擁擠、犯罪、青少年問題等各種各樣的社會(huì)疾病均源于窮人居住的骯臟丑陋的貧民窟。于是，除了全面批判雇傭、教育和福利不公平等現(xiàn)代社會(huì)罪惡，進(jìn)步人士提出社區(qū)治理的概念，并試圖通過治理社區(qū)居住環(huán)境提高社會(huì)底層階級(jí)的生活狀況。

進(jìn)步人士的倡導(dǎo)在20世紀(jì)30年代，美國大蕭條時(shí)期，富蘭克林·羅斯福當(dāng)選總統(tǒng)之后進(jìn)行的社區(qū)建設(shè)新政（New Deal Community Building）等系列改革中得以實(shí)施，政府著手開發(fā)田納西河流域，修建新城市，建造公租房，改造貧民窟等。盡管羅斯福的社區(qū)建設(shè)新政富有理想且用心良苦，但由于只依靠所謂的專家來創(chuàng)造新世界，沒有和勞工領(lǐng)袖、宗教組織、民族組織聯(lián)手，更沒有在決策過程中聽取普通民眾的聲音，治理模式自上而下，極不民主，在實(shí)踐中妨礙了市政建設(shè)的進(jìn)程。比如，為迎合種族聚居區(qū)的公租房鄰域構(gòu)成條例，內(nèi)政部長哈羅德·伊克斯提出先拆毀貧民窟的民族，將是允許進(jìn)入公租房唯一民族，這一政策本質(zhì)上的種族隔離，嚴(yán)重地延誤了新政社區(qū)治理計(jì)劃的實(shí)施。

隨后爆發(fā)的二次世界大戰(zhàn)，極大地改變美國城市地區(qū)。戰(zhàn)爭用品工廠吸引非裔美國人和其他少數(shù)民族來到城市，經(jīng)濟(jì)大蕭條和便利交通系統(tǒng)緩解的城市人口擁擠問題再次出現(xiàn)。由于白人社區(qū)的種族歧視、房地產(chǎn)市場利益和聯(lián)邦政府政策，數(shù)量不斷飆升的黑人和其他族裔逐漸形成種族貧民窟，這些曾經(jīng)令進(jìn)步人士震驚的骯臟丑陋的貧民窟重新出現(xiàn)。芝加哥、底特律等大城市，黑人暴動(dòng)也隨之而來。但是，此時(shí)的政治家還只關(guān)注貧窮問題的表層原因—貧民窟的物理環(huán)境，而忽視問題深層次的社會(huì)根源—種族歧視。

1949住房法案（The 1949 Housing Act）開啟了聯(lián)邦政府的城市復(fù)興項(xiàng)目（The Urban Renewal）和高速公路項(xiàng)目（The Highway Program）。美國的權(quán)力階層—官員、商人和公民領(lǐng)袖等，期望住房法案能夠一石二鳥，既能清除丑陋的貧民窟，又能給非裔美國人一個(gè)向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。不過他們高估了住房法案的作用，住房法案事先沒有征得要搬遷的民眾的同意，并在拆毀房子之后，也沒有給房子被拆毀的人安置一個(gè)新家。更為糟糕的是，20世紀(jì)50年代市政部門專門為種族貧民窟居民修建的公租房社區(qū)，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了種族隔離的傳統(tǒng)。

自上而下的市政建設(shè)模式在美國實(shí)施了五十來年，從該模式應(yīng)對社區(qū)貧窮和治理社區(qū)萎靡的目的來看，無疑是失敗的，因?yàn)槠湓诒举|(zhì)上就是簡單粗暴地將低收入家庭從他們的家中趕到另外一個(gè)所謂的新社區(qū)。

2. 喚醒民權(quán)的宣戰(zhàn)貧窮治理模式

20世紀(jì)50年代中期，堅(jiān)信城市問題來自于居民住房等市政規(guī)劃的理論界和實(shí)務(wù)界人士，再次陷入不安。日益富裕的美國人震驚地看到愈來愈多的社區(qū)變?yōu)榈褪杖氲纳贁?shù)民族聚居區(qū)，“貧窮”依舊根深蒂固，相關(guān)社會(huì)問題，特別是青少年犯罪和黑幫團(tuán)伙盛行。所以，社區(qū)工作者開始采取各種應(yīng)對行動(dòng)。1958年，在曼哈頓下東區(qū)啟動(dòng)治理青少年犯罪的青年動(dòng)員行動(dòng)（Mobilization for Youth），為青少年提供工作培訓(xùn)、精神健康咨詢和教育項(xiàng)目。盡管青年動(dòng)員行動(dòng)是為低收入人群著想，但是社區(qū)學(xué)校官員、社會(huì)福利工作者和其他專業(yè)人員并不歡迎，在雙方的敵意中，很多工作無法開展。社區(qū)工作者逐漸意識(shí)到貧窮相關(guān)問題的解決需要各種力量合作推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文明進(jìn)步，以及允許民眾參與提高社區(qū)居住環(huán)境的規(guī)劃，才能達(dá)到治理效果。1961年，福特基金會(huì)（Ford Fund）在波士頓、奧克蘭、華盛頓等地啟動(dòng)的灰色地區(qū)項(xiàng)目（Gray Areas Programs），改革社會(huì)服務(wù)方式，直接將福特基金支持低收入社區(qū)的學(xué)校、政府和非贏利社會(huì)組織。盡管這次試驗(yàn)性質(zhì)的工作以失敗告終，但是其合作和授權(quán)的理念和運(yùn)作方式深深地影響美國之后的社區(qū)治理模式。

60年代初期，美國社區(qū)治理向貧窮全面宣戰(zhàn)。1962年，關(guān)注青少年犯罪的總統(tǒng)顧問委員會(huì)在紐約提出哈萊姆青年機(jī)會(huì)無限計(jì)劃（Harlem Youth Opportunities Limited），肯尼迪總統(tǒng)同意實(shí)施美國反貧困實(shí)驗(yàn)方案；緊跟其后，林頓·約翰遜總統(tǒng)上任之后，提出全面反擊貧困的施政綱領(lǐng)；1964年，美國國會(huì)通過經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案（Economic Opportunity Act），約翰遜總統(tǒng)指派薩金特·施賴弗負(fù)責(zé)實(shí)施該法案和后續(xù)項(xiàng)目，比如模范城市（Mode Cities）等完全社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃（Comprehensive community action programs），旨在鏟除貧困的根源。該計(jì)劃采用補(bǔ)救教育、工作訓(xùn)練、健康和職業(yè)咨詢、鄰里關(guān)系促進(jìn)等等方法，期望將美國人從貧困中解救出來。其中有一個(gè)完全項(xiàng)目，從幼兒階段開始的學(xué)前教育項(xiàng)目和兒童營養(yǎng)餐項(xiàng)目一直到青少年階段的大學(xué)教育準(zhǔn)備項(xiàng)目，為低收入家庭的孩子和家庭全程提供“健康、教育、營養(yǎng)、社交和其他服務(wù)”。20世紀(jì)60年代早期的宣戰(zhàn)貧困治理模式，全面完整的理念貫穿始終。但是，因?yàn)闆]有打破不同類型的社會(huì)服務(wù)之間的壁壘，消除政府中介組織的敵意，該理念未能真正應(yīng)用于實(shí)踐。

在政策決策者考慮對付貧困的最好辦法的時(shí)候，美國民眾也開始為自己的利益行動(dòng)起來。在馬丁·路德金、羅勃特·布朗等民權(quán)運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖的帶領(lǐng)下，反對教育、雇傭和住房種族不平等的民權(quán)運(yùn)動(dòng)遍布全國，煥發(fā)非裔美國人對美好生活的期望。民權(quán)斗爭精神激發(fā)民眾走向街頭，去阻止大規(guī)模的城市復(fù)興和高速公路建設(shè)項(xiàng)目。人們進(jìn)行示威游行，反抗政府為了建設(shè)公租房和昂貴的別墅而拆毀他們的家。盡管這些運(yùn)動(dòng)不盡成功，但是讓政策決策者開始意識(shí)到許多社會(huì)問題根源不僅是房屋道路建筑這些表面原因。

政府反貧困實(shí)驗(yàn)提出全面系統(tǒng)的治理方案的同時(shí)，草根民權(quán)運(yùn)動(dòng)吶喊治理城市病要有他們的參與。所以，與市政建設(shè)治理模式不同，宣戰(zhàn)貧窮治理模式在一定程度上喚醒民權(quán)意識(shí)。也正因?yàn)檫@個(gè)原因，社區(qū)行動(dòng)組織（Community action agencies）、模范城市組織（Model Cities organizations）和社區(qū)工作公司（Community development corporations）等非盈利性組織在政治反對聲中存活下來，并在之后的幾十年里，慢慢發(fā)展壯大，遍及全美國。

3.第三方介入的商業(yè)經(jīng)濟(jì)治理模式

1964年至1968年，約翰遜總統(tǒng)宏大的政府宣戰(zhàn)貧困項(xiàng)目和其他治理社區(qū)方案，喚醒民權(quán)意識(shí)，猛烈地刺激了大城市的少數(shù)族裔聚居區(qū)。任何一個(gè)事件，都會(huì)演變成一場暴動(dòng)，憤怒的黑人和警察發(fā)生爭斗，搶劫放火。對于暴亂的原因，不少人認(rèn)為貧民窟是社會(huì)動(dòng)蕩的源泉，少數(shù)族裔聚居區(qū)的條件狀況推動(dòng)了暴動(dòng)的發(fā)生和惡化。所以，上世紀(jì)60年代后期，美國政府繼續(xù)加快步伐和加大力度治理城市貧民窟和少數(shù)族裔社區(qū)。

該時(shí)期，美國政府及其領(lǐng)袖認(rèn)識(shí)到私人企業(yè)可以在城市危機(jī)治理中發(fā)揮核心作用。該理念支持者們開始轉(zhuǎn)向大企業(yè)，尋找替代約翰遜總統(tǒng)偉大社會(huì)（The Great Society）的社區(qū)治理模式。肯尼迪提出“社區(qū)發(fā)展公司”（Community Development Corporation，CDCs）的概念，并在紐約市布魯克林區(qū)貝德福德—斯都維森鄰域進(jìn)行試點(diǎn)，期望“讓市場來做政府沒有辦法做的事”。在共和黨的支持下，肯尼迪1966年11月提出修訂經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案，修訂內(nèi)容為：在城市社區(qū)新增特別影響項(xiàng)目（Special Impact Program），為貝德福德—斯都維森重建公司之類的社區(qū)發(fā)展公司提供資金支持。盡管在之后的幾年里，該項(xiàng)目障礙重重，CDCs還是得到法律的許可，出現(xiàn)了美國城市社區(qū)之中，并在一定的歷史時(shí)期中承擔(dān)著社區(qū)治理的重要任務(wù)。

需要特別指出的是，在60年代后期的社區(qū)治理之中，諸如通用電子和IBM這樣的大企業(yè)幫助政府承擔(dān)反貧困的社會(huì)使命，成立和資助非盈利機(jī)構(gòu)和慈善項(xiàng)目，雇傭貧困人群，實(shí)施教育、住房、安全幫扶措施。另外，政府也積極支持和推進(jìn)大企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，比如落實(shí)由私人企業(yè)運(yùn)行的針對低收入人群的新住房法案等。與此同時(shí)，在福特基金會(huì)等非盈利組織和慈善組織的基金支持下，黑人和其他少數(shù)族裔的企業(yè)組織開始興起和發(fā)展，黑人經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。

總之，在社區(qū)治理和民權(quán)運(yùn)動(dòng)的進(jìn)程中，部分政策決策者和社區(qū)管理者堅(jiān)信窮人和少數(shù)族裔應(yīng)該搬到中上等收入人群社區(qū)，在其中找到工作和獲得更好的教育；但是另一部分決策者和管理者卻質(zhì)疑民族融合的可行性，并建議更多的努力應(yīng)該是促進(jìn)窮人居住社區(qū)的發(fā)展。在雙方理念博弈的過程中，出現(xiàn)種族融合居住和社區(qū)發(fā)展不應(yīng)該是相互排斥的，而是可以兼容發(fā)展的思想火花。

4.縱橫聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理模式

20世紀(jì)60年代的種族暴動(dòng)，僅僅是城市社區(qū)下滑的開端。隨著城市犯罪率的上升，黑幫、販毒分子占據(jù)社區(qū)，城市人紛紛向郊區(qū)搬遷，城市人口大幅度下滑，城市房地產(chǎn)行業(yè)衰敗。此時(shí)，金融中介，一種向社區(qū)組織提供貸款和基金的國家機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立，推動(dòng)社區(qū)治理形成新模式。而且，在各方秉持社會(huì)使命和商業(yè)實(shí)踐的聯(lián)合是振興社區(qū)和提升民眾生活可行有效的途徑的信仰的推動(dòng)下，各自作戰(zhàn)的政府、企業(yè)、社區(qū)、金融、慈善等各類組織漸漸發(fā)展成為縱橫聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理系統(tǒng)。

典型的金融中介機(jī)構(gòu)諸如鄰域房產(chǎn)服務(wù)（Neighborhood Housing Services， NHS），成立目的是說服銀行借貸給不易獲得房貸的低收入人群。1970年，聯(lián)邦政府家庭貸款銀行（Federal Home Loan Bank， FHLB）在理查德·尼克松總統(tǒng)的支持下，將鄰域房產(chǎn)服務(wù)（NHS）的理念和措施推廣到全美國。1978年，政府成立美國鄰里工作會(huì)（Neighbor Works American），在其支持和幫助下，60家鄰域房產(chǎn)服務(wù)（NHS）貸款中介形成一個(gè)系統(tǒng)，遍布全美。與此同時(shí)，各種各樣的非盈利組織在城市和郊區(qū)的窮人居住社區(qū)出現(xiàn)，比如洛杉磯東部社區(qū)聯(lián)盟（The East Los Angeles Community Union， TELACU）， 瓦茨勞動(dòng)黨行動(dòng)委員會(huì)（Watts Labor Community Action Committee）等等，都在積極為提高貧困社區(qū)民眾居住條件和生活品質(zhì)而努力。大企業(yè)也持續(xù)提供慈善基金澆灌社區(qū)草根經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，比如福特基金，1980年為社區(qū)治理公司提供九百三十萬美金的貸款、基金和技術(shù)支持。伴隨著金融中介和慈善機(jī)構(gòu)對非盈利組織的支持，銀行也開始向社區(qū)提供社會(huì)借貸基金（Social Loan Funds），比如河岸銀行（Shore Bank）穩(wěn)定地為工人社區(qū)居民和非盈利組織提供貸款；宗教團(tuán)隊(duì)開始投入社會(huì)使命相關(guān)項(xiàng)目，比如阿德里安多米尼加姐妹會(huì)對非盈利食品組織、房屋公司和社區(qū)土地信托機(jī)構(gòu)的資助和借貸。可以說20世紀(jì)80年代是美國社會(huì)資金投資社區(qū)的興盛時(shí)期，貧困社區(qū)的幼兒照護(hù)、教育培訓(xùn)、青年項(xiàng)目、住房改善等得到各種社會(huì)資金的支持。1994年，國會(huì)成立社區(qū)工作財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)基金（Community Development Financial Institutions Fund），聯(lián)合銀行、信用機(jī)構(gòu)和其他金屬中介，通過各種各樣的貸款項(xiàng)目，擴(kuò)大社區(qū)金融投資，推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

縱橫聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理系統(tǒng)中，政府部門所起的作用不容小覷。無論是民主黨還是共和黨，聯(lián)邦政府持續(xù)的投資成為社區(qū)治理不可或缺的資金來源。另外，政府政策的引導(dǎo)作用也很強(qiáng)大，比如1974年政府頒布住房和社區(qū)發(fā)展條例（Housing and Community Development Act）取代了城市復(fù)興項(xiàng)目、模范城市項(xiàng)目和其他社區(qū)治理街區(qū)基金支持的各種項(xiàng)目，通過兒童照護(hù)、老年餐、小企業(yè)或少數(shù)族裔企業(yè)貸款、住房改善、減少房產(chǎn)稅、降低租金等治理貧困的辦法，專注于扶持低收入家庭。特別值得一提的是低收入住房稅收優(yōu)惠證（Low-income Housing Tax Credit）的創(chuàng)新之舉，激勵(lì)銀行和公司投資建設(shè)公租房。迄今為止，該條例幫助將近兩百五十萬美國家庭。州政府也積極參與和支持國家社區(qū)合作系統(tǒng)治理模式，1980年，42個(gè)州成立房貸中介，其中部分州政府大力支持社區(qū)金融和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為CDCs提供技術(shù)支持和咨詢服務(wù)、為社區(qū)居民提供職業(yè)培訓(xùn)、改善社區(qū)兒童照護(hù)設(shè)施。不過，縱橫聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理也不是一帆風(fēng)順的，比如重新投資社區(qū)法案（Community Reinvestment Act， CRA）就花了將近20年的時(shí)間才得以落實(shí)。

在縱橫聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理模式發(fā)展過程中，社區(qū)治理者逐漸認(rèn)識(shí)到社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以將社會(huì)使命和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)合二為一，但需要多方合作。20世紀(jì)八九十年代，城市經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和城市文化多元發(fā)展，紐約、芝加哥、華盛頓、洛杉磯、邁阿密等城市的人口開始上升，其中不乏白領(lǐng)和藝術(shù)家。得益于縱橫聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理模式的不斷創(chuàng)新，社區(qū)不僅為城市新移民提供新生活，房產(chǎn)價(jià)值回升，城市犯罪率下降；同時(shí)非盈利機(jī)構(gòu)也蓬勃發(fā)展，為社區(qū)提供廣泛的社會(huì)服務(wù)，低收入社區(qū)也漸漸成為人們愿意居住和投資的鄰域。波士頓杜德利街道鄰域創(chuàng)舉（Dudley Street Neighborhood Initiative， DSNI）就是其中一個(gè)非常典型的創(chuàng)新治理模范。DSNI，是1984年教會(huì)成立的當(dāng)?shù)厣鐣?huì)服務(wù)聯(lián)盟，成功地將波士頓城市復(fù)興計(jì)劃轉(zhuǎn)變成為以社區(qū)利益為基礎(chǔ)的“城市鄉(xiāng)村”社區(qū)治理計(jì)劃，為杜德利街道修建了干凈整潔的街道、住房、公園和商鋪；在反對政府將廢舊汽車和其他垃圾傾倒在社區(qū)的斗爭中取得勝利，并在之后的十年里，將300個(gè)城市空地發(fā)展成為225個(gè)住宅區(qū)、花園、游樂園和社區(qū)機(jī)構(gòu)；與政府和非政府機(jī)構(gòu)、盈利和非盈利組織合作，積極推進(jìn)社區(qū)公共安全、雇傭機(jī)會(huì)、青年發(fā)展、環(huán)境公平、健康保健、休閑娛樂等各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)。

但是，縱橫聯(lián)動(dòng)的協(xié)同治理模式在不斷的試驗(yàn)和犯錯(cuò)之中發(fā)展過程中陷入如下困境：全面發(fā)展的目標(biāo)過高，社區(qū)治理實(shí)踐中難以做到面面俱到；社區(qū)治理目標(biāo)不清晰，社區(qū)工作者依然困惑社區(qū)的未來；治理系統(tǒng)各方關(guān)系緊張，利益沖突不斷，合作治理障礙重重；戰(zhàn)略措施與實(shí)踐脫節(jié)，難以開展完成等。

5.雙管齊下的以人為本治理模式

21世紀(jì)，美國的貧困問題已經(jīng)發(fā)生很大的變化：城市社區(qū)由于中高收入人群的遷入，導(dǎo)致的高房價(jià)和生活成本是低收入人群無法承擔(dān)的；拉丁美洲、加勒比海、亞洲的移民慢慢取代原來的黑人社區(qū)等傳統(tǒng)少數(shù)族裔社區(qū)；受大蕭條的影響，2010年低于貧困線的人口比例是1993年以來最高的一年，達(dá)到全國人口的15.1%；人口流動(dòng)頻繁使得貧困的地理范圍擴(kuò)大，從城市拓展到郊區(qū)，郊區(qū)軟硬件的匱乏加劇社區(qū)治理的難度。

為克服協(xié)同治理模式陷入的困境和應(yīng)對新世紀(jì)出現(xiàn)的新問題，美國社區(qū)治理理念和具體策略發(fā)生了重大的改變。過去，社區(qū)治理的重點(diǎn)是社區(qū)；現(xiàn)在，社區(qū)治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槿恕＿@種改變源于社區(qū)治理實(shí)務(wù)界發(fā)現(xiàn)，以“社區(qū)“為重點(diǎn)（Place-based）的治理模式的實(shí)質(zhì)上是開發(fā)房地產(chǎn)，并不能夠真正解決社區(qū)貧困問題，只治理貧困的社會(huì)根源，沒有解決個(gè)體原因。在米歇爾·賽拉頓理論啟發(fā)下，社區(qū)治理開始以“人”為本。米歇爾·賽拉頓是華盛頓大學(xué)社會(huì)工作專業(yè)教授，在多年的扶貧救困活動(dòng)中，他發(fā)現(xiàn)個(gè)人財(cái)富增加，特別是個(gè)人擁有屬于自己的房產(chǎn)，能夠提升家庭的穩(wěn)定性、幸福感、社會(huì)地位，敢于去計(jì)劃未來和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，愿意參與社區(qū)活動(dòng)和公民事務(wù)，孩子能夠健康成長。所以，以人為本的治理模式中最重要的一個(gè)政策就是增加個(gè)人財(cái)富的個(gè)人發(fā)展賬戶（Individual development accounts， IDAs），當(dāng)個(gè)人在個(gè)人發(fā)展賬戶中儲(chǔ)蓄大學(xué)學(xué)費(fèi)或購買住房費(fèi)用時(shí)，基金會(huì)或非政府組織直接向該賬戶中匹配轉(zhuǎn)入同樣的金額，該政策幫助到很多急需經(jīng)濟(jì)支持改變貧窮困境的個(gè)體。在個(gè)人發(fā)展賬戶的幫助下，不少低收入者擁有了自己的住房，并努力維持住房的良好狀況和參與社區(qū)事務(wù)。看到個(gè)人擁有資產(chǎn)之后的良好效應(yīng)，政府認(rèn)同這樣的治理模式。比爾·克林頓總統(tǒng)和喬治·布什總統(tǒng)均宣稱提升個(gè)人擁有住房的數(shù)量是美國的最優(yōu)先國策。在這樣的政策環(huán)境中，住房貸款規(guī)定發(fā)生很大改變，更多的低收入家庭能夠獲得貸款。為了避免低收入者房貸出現(xiàn)問題，非盈利組織不僅給首次購買住房的個(gè)人提供結(jié)構(gòu)性固定比例貸款，還給他們提供房產(chǎn)管理培訓(xùn)。這些治理舉措為低收入者帶來希望，他們努力工作，規(guī)劃未來。以人為本治理模式中還有一個(gè)值得一提的重要措施，即提供資金扶持個(gè)人發(fā)展微小企業(yè)。在美國，窮人需要經(jīng)濟(jì)幫助的時(shí)候，很難得到親戚朋友的援助，所以，需要社區(qū)組織為個(gè)人提供小額的啟動(dòng)資金、財(cái)務(wù)服務(wù)和技術(shù)幫助。美國最大的社區(qū)組織ACCION，迄今已為15000個(gè)創(chuàng)業(yè)者提供$148000000的貸款，人均$5300。這樣的支持推動(dòng)微小企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

以人為本的治理模式除了為個(gè)人提供經(jīng)濟(jì)援助，還積極推動(dòng)教育和醫(yī)療的公平，治理貧困的結(jié)構(gòu)性根源問題。在教育領(lǐng)域，最典型的案例是在紐約地區(qū)開展的哈爾姆兒童特區(qū)（Harlem Childrens Zone）項(xiàng)目，通過在該區(qū)域建立高質(zhì)量的公立教會(huì)學(xué)校，給每個(gè)孩子創(chuàng)造一個(gè)希望接受高等教育導(dǎo)向的同伴和提供支持的成年人的環(huán)境。該項(xiàng)目還提供家長教育工作坊、學(xué)前教育、兒童健康飲食等活動(dòng)，以及個(gè)體從出生到就業(yè)的教育幫助。在醫(yī)療領(lǐng)域，在波士頓多切斯特地區(qū)開設(shè)的可德曼街區(qū)健康中心是一個(gè)榜樣案例，不僅為社區(qū)人群的身體健康、心理健康和社會(huì)適應(yīng)良好提供醫(yī)療服務(wù)和社會(huì)支持，而且將健康的概念拓展至經(jīng)濟(jì)健康，和政府財(cái)務(wù)結(jié)算中心合作，在臨床診室為個(gè)人提供財(cái)務(wù)知識(shí)工作坊，幫助個(gè)人做到經(jīng)濟(jì)健康。

總之，在21世紀(jì)初期，雙管齊下的治理下，社區(qū)工作組織（CDCs）及其他非營利的社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，政府、銀行和慈善資金的支持也與日俱增，社區(qū)治理成效良好，但是，由于新千年經(jīng)濟(jì)蕭條對中低收入社區(qū)的影響，因失業(yè)還不起房貸摒棄住房，以及非營利組織管理問題、領(lǐng)導(dǎo)人物新老交替、組織運(yùn)營成本日漸高昂、社區(qū)治理項(xiàng)目誤區(qū)等等問題也給該時(shí)期的社區(qū)治理帶來困擾。所以，借鑒過去的治理經(jīng)驗(yàn)和利用現(xiàn)在的治理?xiàng)l件，創(chuàng)新治理模式解決社會(huì)問題，仍然是美國社區(qū)治理未來時(shí)期的重要任務(wù)。美國社區(qū)治理模式的歷史演進(jìn)主要基于哈佛大學(xué)教授Alexander von Hoffman撰寫的《The past， present， and future of community development in the United States》，出自《 Investing in what works for Americans communities》一書，該書為美國舊金山聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行和低收入投資基金合作項(xiàng)目，哈佛大學(xué)房屋研究合作中心2012年出版。

二、啟示和建議

1. 治理愿景落腳共識(shí)問題

美國社區(qū)治理在其萌芽階段，就明確其治理愿景是消除貧困。明確的治理愿景，為美國社區(qū)治理指明了長期的前進(jìn)方向和活動(dòng)范圍。所以，一個(gè)多世紀(jì)以來，盡管貧困問題的表現(xiàn)及其根源在不同時(shí)期不盡相同，美國社區(qū)治理一直都在為消除貧困而努力，而且不斷變革治理模式，以期實(shí)現(xiàn)愿景。美國是一個(gè)商品經(jīng)濟(jì)的社會(huì)，其社會(huì)文化鄙視貧困，過上富裕的中產(chǎn)階級(jí)生活是大多數(shù)民眾的美國夢；另外，由于貧困不僅是一個(gè)尖銳的社會(huì)問題，同時(shí)也是社會(huì)動(dòng)蕩等問題的根源，消除貧困自然也是政府的愿望。可見，美國社區(qū)治理愿景是政府和民眾的共同愿望。我國社區(qū)治理模式從街道制轉(zhuǎn)向社區(qū)制[4]，但是社區(qū)目前存在而且會(huì)持續(xù)存在的影響重大深遠(yuǎn)的社會(huì)問題到底是什么，社區(qū)工作的利益相關(guān)者還沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，治理愿景自然尚未確定。沒有明確的治理愿景，社區(qū)治理的活動(dòng)范圍過于寬泛，前進(jìn)方向模糊不清，社區(qū)制治理還只能稱作社區(qū)管理。所以，我國社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)軌創(chuàng)新的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是明確治理愿景。戰(zhàn)略管理理論認(rèn)為一個(gè)好的愿景應(yīng)該要反映組織核心價(jià)值觀、組織成員的共同愿望和愿意全力以赴的未來方向。

綜上所述，確定我國社區(qū)治理愿景，一定要落腳于社區(qū)利益相關(guān)者達(dá)成共識(shí)的需要解決的重大社會(huì)問題，在此基礎(chǔ)上還需考慮以下三個(gè)方面：一是體現(xiàn)中國的核心價(jià)值觀，二是反映政府和人民的共同愿望，三是描繪共同努力之后的美好圖景。

2. 治理策略切入問題根源

在治理愿景的激勵(lì)和引導(dǎo)下，美國不同歷史階段不同的治理模式都制定了消除貧困的總行動(dòng)部署及治理策略。自上而下的市政建設(shè)模式的治理策略是拆毀貧民窟和建設(shè)公租房，不過市政建設(shè)模式的治理策略只關(guān)注貧困問題的表現(xiàn)形式，沒有切入深層次的問題根源，指標(biāo)不治本，社區(qū)環(huán)境雖然一時(shí)光鮮靚麗，但是社區(qū)居民依舊貧困，還有加深貧富差距的嫌疑，而且拆遷引發(fā)的社會(huì)沖突不斷。在市政建設(shè)模式治理策略難以為繼的情況下，社區(qū)工作者們提出宣戰(zhàn)貧窮治理模式，實(shí)施非盈利組織介入社區(qū)貧困根源治理策略。非盈利組織的介入，對于治理貧困的結(jié)構(gòu)性根源（社會(huì)根源）問題起到一定的作用，然而非盈利組織只是單打獨(dú)斗，沒有得到政府支持，沒有得到社區(qū)認(rèn)可，戰(zhàn)略行動(dòng)遭遇重重壁壘，而且由于民權(quán)意識(shí)的喚醒，社會(huì)沖突愈演愈烈。內(nèi)焦外困的驅(qū)力下，社區(qū)工作者四處尋找解決問題的新手段，在看到自由市場在一定程度上能夠解決政府困境的時(shí)候，非盈利組織開始利用各類資金幫助貧困社區(qū)工作商業(yè)經(jīng)濟(jì)。商業(yè)經(jīng)濟(jì)治理模式的治理策略在一定程度上改善貧困社區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況，但由于沒有顧及民族融合等相關(guān)問題，底層居民向上流動(dòng)的可能性仍然不高，不具備可持續(xù)性。反思前期治理經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)工作者發(fā)現(xiàn)有效的治理策略要切入深層次的問題根源，要依靠政府和社區(qū)認(rèn)同的非盈利組織推進(jìn)，要在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)推進(jìn)階層融合，所以采用協(xié)同治理模式，制定政府、企業(yè)、金融、慈善、非盈利和社區(qū)各類組織聯(lián)合推動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)提供緩解貧困的社會(huì)服務(wù)的治理策略。該戰(zhàn)略的實(shí)施，將經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)使命合二為一，貧困社區(qū)治理取得一定成效。但是，在治理過程中，依然面臨治理目標(biāo)過高過多、治理主體權(quán)責(zé)不清，治理策略不接地氣等挑戰(zhàn)。貧困問題的學(xué)者指出，貧困問題既有客觀的社會(huì)根源，又有個(gè)人的主觀原因[5]。21世紀(jì)之前的社區(qū)治理模式，治理策略要么針對貧困的外在表現(xiàn)，要么針對貧困的社會(huì)根源，均沒有考慮消除貧困需要同時(shí)治理貧困的個(gè)人原因和社會(huì)根源。當(dāng)意識(shí)到這個(gè)缺陷之后，21世紀(jì)美國開始實(shí)施以人為本的治理模式，其治理策略一方面協(xié)同各類組織改善社區(qū)居民的個(gè)人資產(chǎn)狀況，從而構(gòu)建居民的責(zé)任感、幸福感、歸屬感和激勵(lì)居民為未來美好生活努力和奮斗；另一方面通過提升社區(qū)居民的教育程度和健康水平，為居民構(gòu)建公平競爭向上流動(dòng)的基礎(chǔ)和平臺(tái)。該治理策略雙管齊下治理貧困的個(gè)人原因和社會(huì)根源，為美國21世紀(jì)初期社區(qū)工作做出貢獻(xiàn)。

可見，美國社區(qū)治理策略經(jīng)歷了由表及里、由點(diǎn)到面的演變。這樣的變化，得益于個(gè)體主義貧困觀和結(jié)構(gòu)主義貧困觀的博弈和妥協(xié)過程中，美國人民對“貧困”認(rèn)知的深入。從美國經(jīng)驗(yàn)來看，社區(qū)治理策略選擇的核心依據(jù)就是要治理問題根源，中國社區(qū)治理策略選擇和制定應(yīng)該也不例外，在治理愿景明確要解決的問題之后，問題根源的研究工作必不可少，只有搞清問題根源，才能對癥下藥。

3. 治理主體覆蓋利益相關(guān)者

治理策略需要治理主體制定和實(shí)施，所以沒有治理主體，社區(qū)治理就是一句空話。美國社區(qū)治理模式變遷過程中，治理主體從政府發(fā)展至民間，從單一發(fā)展至多元。市政建設(shè)模式，治理主體是政府，政府既是戰(zhàn)略的制定者和實(shí)施者，還是戰(zhàn)略的管理者和監(jiān)督者；宣戰(zhàn)貧困模式，治理主體依然是政府。但是由于這一階段民權(quán)意識(shí)的喚醒，社區(qū)居民也通過示威游行等手段表達(dá)對社區(qū)治理的不滿，爭取權(quán)利處理與自己利益相關(guān)的社區(qū)事務(wù)，所以非盈利組織出現(xiàn)并得到發(fā)展，開始介入社區(qū)治理。商業(yè)經(jīng)濟(jì)模式，政府、非盈利組織、企業(yè)作為治理主體聯(lián)手制定治理策略，并由非盈利組織負(fù)責(zé)實(shí)施，企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)支持，政府提供經(jīng)濟(jì)和政策保障。協(xié)同治理模式，治理主體拓展為政府、非盈利組織、企業(yè)、銀行、慈善機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織，治理主體共同制定戰(zhàn)略，之后政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)、政策法規(guī)保障以及部分資金扶持，企業(yè)、銀行和慈善機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌募資金，非盈利組織和社區(qū)組織負(fù)責(zé)實(shí)施戰(zhàn)略。以人為本的治理主體除了協(xié)同治理模式涉及的治理主體之外，社區(qū)居民成為治理主體之一，社區(qū)治理策略通過激勵(lì)和賦權(quán)社區(qū)居民“自治”，發(fā)揮更好的治理成效。

美國社區(qū)治理主體的演變歷程對中國正在經(jīng)歷的社區(qū)治理主體變革而言，可以借鑒之處為：一是治理主體應(yīng)該覆蓋所有的利益相關(guān)者；二是核心利益相關(guān)者應(yīng)該有權(quán)利和有責(zé)任“自治”切身問題，而其他利益相關(guān)者發(fā)揮的是引導(dǎo)、支持、幫助和保障的作用。所以，誰是中國社區(qū)治理的利益相關(guān)者，是政府部門、社區(qū)組織（教育機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)等）、社會(huì)組織（非盈利組織、志愿者組織、慈善機(jī)構(gòu)）、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和社區(qū)居民。誰是中國社區(qū)治理的核心利益相關(guān)者，是社會(huì)組織還是社區(qū)居民。都是明確我國社區(qū)治理主體急需確定的問題。

4. 治理能力保證有效實(shí)施戰(zhàn)略

只有具備治理能力的治理主體才能夠?qū)嵤┲卫聿呗裕瑢?shí)現(xiàn)治理愿景才有可能。美國社區(qū)治理萌芽階段，治理主體缺乏所需的治理能力，市政建設(shè)治理模式弊病重重，難以為繼。隨著美國社區(qū)治理發(fā)展成熟，治理主體不斷完善所需的治理能力，以人為本治理模式雙管齊下，成果顯著。依據(jù)美國社區(qū)治理模式的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，其治理策略的制定和實(shí)施反映出治理主體，特別是社會(huì)組織，需要具備以下四個(gè)方面的治理能力集群：一是保障戰(zhàn)略全局觀和前瞻性所需的計(jì)劃組織能力集群；二是保障戰(zhàn)略的正確性和有效性所需的監(jiān)督評(píng)估能力集群；三是保障戰(zhàn)略的影響力和可行性所需的溝通合作能力集群，四是保障戰(zhàn)略的適應(yīng)性和操作性所需的職業(yè)素質(zhì)能力集群。如前所述，中國當(dāng)下社區(qū)治理模式的治理愿景忽略社情民意，尚未落腳共識(shí)問題；治理策略浮于表面， 沒有深入問題根源；治理主體各自為政，沒有形成協(xié)作系統(tǒng)。如此現(xiàn)狀，體現(xiàn)出社會(huì)組織治理能力不足。

基于美國經(jīng)驗(yàn)，建議我國社會(huì)組織盡快從上述四個(gè)方面建設(shè)治理能力，即建設(shè)包括洞察問題、規(guī)劃愿景、制定戰(zhàn)略、部署行動(dòng)、籌措資金的計(jì)劃組織能力；包括預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、目標(biāo)管理的監(jiān)督評(píng)估能力；包括愿景游說、戰(zhàn)略宣講、領(lǐng)導(dǎo)力、團(tuán)隊(duì)構(gòu)建、文化敏感、資源鏈接的溝通合作能力；包括價(jià)值觀念、行為倫理、職業(yè)操守、敬業(yè)精神、批評(píng)思維的職業(yè)素質(zhì)能力。

三、結(jié)語

社區(qū)管理和社區(qū)治理只有一字之別，不過，管的釋義是管教、約束，而治的意思是治療、救治。一字之差直接道出社區(qū)管理和社區(qū)治理的區(qū)別，社區(qū)管理是維持秩序、保持現(xiàn)狀，而社區(qū)治理卻是解決問題、改善現(xiàn)狀。顯而易見，對于社區(qū)的發(fā)展和進(jìn)步而言，我們選擇社區(qū)治理，而不是社區(qū)管理。當(dāng)下中國社會(huì)，正在經(jīng)歷社區(qū)管理向社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變，為了避免轉(zhuǎn)變過程中不必要的彎路，也為了轉(zhuǎn)變后的治理模式更加完美，借鑒別人的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)尤為重要。美國一個(gè)多世紀(jì)經(jīng)歷了市政建設(shè)模式、宣戰(zhàn)貧窮模式、商業(yè)經(jīng)濟(jì)模式、協(xié)同治理模式和以人為本模式，這些社區(qū)治理模式的演變原因、呈現(xiàn)形式和治理成效提示中國創(chuàng)新社區(qū)治理模式，治理愿景必須落腳共識(shí)問題，治理策略需要切入問題根源，治理主體應(yīng)該覆蓋利益相關(guān)者，治理能力圍繞保證戰(zhàn)略有效實(shí)施建設(shè)。

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