溫江區農村集體資產管理問題及對策探討

黃旖旎 符剛

摘要 基于組織溫江區財政局開展的“農村集體資產管理的相關問題研究活動”，通過問卷調查，著重調查了溫江區6鎮4街道辦及下屬的30個村社。分析了溫江區集體資產管理的概況與特點，總結了目前其在農村集體資產管理方面的主要做法，并將其中存在問題總結為宣傳力度不夠、資產產權界限不清、機構設置不健全等方面，進而有針對性地提出相關建議，主張出臺村級集體資產管理方法，建立完善的監管制度，增加財產性收入，以及加強規范資產管理，明晰資產產權關系。

關鍵詞 農村集體資產；經營方式；管理制度

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）28-0233-03

Abstract Based on the “Rural collective asset management issues related research activities” which carried out by Wenjiang District Finance Bureau，and through the questionnaire survey， the author emphatically investigated 30 village associations of 6 towns， 4 streets and their subordinate in Wenjiang District.The general situation and characteristics of collective assets management in Wenjiang district were analyzed，while the main practices in the management of rural collective assets were summarized.The existing problems among them were summarized as not enough publicity， unclear property right boundaries， unsound organizational structure and so on.Pertinent suggestions were made， such as implement village collective assets management methods， establish a perfect supervision system， increase property income， and strengthen the regulation of asset management， and clarify the relationship between property rights and assets.

Key words Rural collective assets； Mode of operation； System of management

2017年中共中央國務院發布的《關于穩步推進農村集體資產制度改革的意見》中指出：農村集體產權制度改革具有十分重大的意義，是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求，是維護農民合法權益，增加農民財產性收入的重大舉措[1]。隨著社會主義市場經濟的深入發展和城鎮化進程的進一步加快，溫江區農村集體經濟發展迅速，集體經濟實力明顯增強，對促進農村發展、實現農民富裕、保持社會穩定、加快現代化進程發揮了十分重要的作用[2]。但在鄉村集體經濟體制和集體資產管理方式上，仍然存在著一些亟待解決的問題和矛盾，農村集體資產與財務管理日益成為當前農民群眾普遍關心的熱點、難點問題[3]。為了推進溫江區農村集體資產及財務管理的經常化、制度化、規范化，逐步理順和完善農村集體資產及財務管理體制，切實保障集體經濟組織和農民群眾的合法權益，促進農村經濟發展和社會穩定，筆者圍繞溫江當前集體資產的現狀、經營模式、管理制度，在整個溫江區6鎮4街道及其所屬的30個村社展開調研，總結了現在所面臨的問題并提出了對策建議。

1 溫江區集體資產管理的概況及特點

農村集體資產是廣大農民共同勞動的成果，也是發展農村經濟和實現共同富裕的重要物質基礎。它在農村物質文明和精神文明建設中發揮出日益重要的作用。一是增強了集體經濟服務的作用，有利于完善地方集體資產管理制度。為加強村集體資產經營管理，溫江區大多數鄉鎮（或村社）制定了“三資”管理、財務管理辦法。二是增加了國家財富，有利于鞏固社會主義公有制，增強農村經濟發展動力。溫江區36%的鎮街在集體資產經營中產生經營利潤，在2014—2016年累計986.14萬元，30%的村社在集體資產經營中產生經營利潤，2014—2016年累計248.2萬元。三是增強集體凝聚力，有助于加強農村基層組織建設。根據對6鎮4街道及其所屬的30個村社調研結果來看，資產管理流程更加明確或者管理制度更完善的地區，都具有一定的集體資產實力。

溫江區是四川省成都市下轄區，位于成都城西，東鄰青羊區、南毗雙流區、西接崇州市、北連郫都區、都江堰市；區政府駐涌泉街道。溫江區內轄4個街道6個鎮：柳城街道、天府街道、涌泉街道、公平街道；盛鎮、永盛鎮、金馬鎮、萬春鎮、永寧鎮、壽安鎮，轄區總面積277 km2，人口49.56萬。經過調研統計，截至2017年5月底，溫江區的集體資產，土地面積高達2 433.358 hm2，水域面積為1.8 hm2，林地0.7 hm2，房產51 424.87 m2、貨幣資金6 879.9萬元。

1.1 溫江區鎮街集體資產管理現狀及特點

1.1.1 現狀。溫江區4個街道6個鎮的集體資產結構較為單一，資產主要表現在土地、房產和貨幣資金。土地資產主要由耕地、經營建設用地、宅基地組成，分別為2 269.44、51.28、110.17 hm2，水域面積為1.8 hm2，林地0.7 hm2。溫江區的土地資產中沒有包含荒地和草地。溫江區集體資產中，房產面積和貨幣資金總額較大，分別為34 024.87 m2和5 247.03萬元。機械設備和水利設施數量少，價值低，只有永寧鎮和永盛鎮將機械設備作為集體資產，價值為20萬元，金馬鎮、壽安鎮、永寧鎮將水利設施作為集體資產，價值58.5萬元。所有鎮未將股權投資作為集體資產。

土地資產均主要集中在耕地和經營建設用地，但面積總額差異較大。金馬鎮、公平鎮、壽安鎮的耕地面積分別為1 100.4、553.3、407.2 hm2，柳城鎮和永盛鎮為0.97和0.76 hm2。經營建設用地面積最大的為壽安鎮和金馬鎮，分別為16.87和10.47 hm2，其余村鎮的經營建設土地面積大多數不超過0.67 hm2。金馬鎮和壽安鎮的宅基地面積為70.93和34.73 hm2，其余鄉鎮為0～2.67 hm2。水面和林地作為集體資產僅在永盛鎮，分別為1.33和0.67 hm2。

90%的鎮街將房產和貨幣資金作為集體資產，且價值較高。所有鎮街中，只有金馬鎮未將房產作為集體資產，在有明確信息登記的6鎮中，有5鎮的房產面積均超過1 000 m2。只有涌泉街未將貨幣資金作為集體資產，在有明確信息登記的7鎮中就有4鎮的貨幣資金總額超過500萬元，其余均在60萬～450萬元。

1.1.2 特點。經調研發現如下特點：第一，大部分鎮街集體資產的會計管理人員的專業技能較強，經辦資產核算的會計人員80%以上有相關的資格證書。公平鎮反映其下經營辦理集體資產會計人員專業能力欠缺，參差不齊，其他大部分村鎮的會計人員專業能力較強，有較豐富的社區工作經驗。第二，集體資產的利潤來源主要是土地租金、集體房屋出租和土地管理服務收入，收入來源較為單一，其自身收入總額不高，再加上扣除社區公益性事務開支、辦公經費和相關補貼之后，剩余資金較少，所以目前鎮街的集體資產管理過程中所產生的經營利潤均未向村民發放。第三，當前所有鎮街集體資產的管理方式多樣，有的是集體組織經營（社區管理），有的是成立股份合作社，有的是村財鎮管，有的并不知道如何處理。第四，除了公平鎮和萬春鎮，其他鎮街均設有自己的管理辦法，如《和盛鎮村社區（組）財務管理暫行辦法》《村級“三資”財務管理制度》《柳城街道社區（組）財務管理暫行辦法》，制定了農村集體資產臺賬管理制度、保管清查制度、生產經營管理制度、資產評估制度、工作目錄管理制度、農村集體組織集結資金管理制度、公益事業一事一議獎勵項目（資金）管理制度、農村集體資產臺賬管理制度，永寧鎮又單獨設有農村集體資產評估制度、農村集體資產保管制度。第五，所有村鎮的集體資產都已股份化，除涌泉街道辦以外，大部分地區的集體資產已經由村民按股持有。第六，村社的主要負責人直接參與經營集體資產的村鎮占總數的一半，村社主要負責人（村支部書記或主任）尚未在資產經營管理組織中任職和獲得薪酬收入（如董事長、總經理等）。

1.2 溫江區村社集體資產現狀及特點

1.2.1 現狀。在村社的調研中，主要以壽安鎮和永盛鎮為主體，集體資產同樣包含土地、房產和貨幣資金。其中，只有百花社區的集體資產僅為土地，而其他大多數的村社均包含土地、房產和貨幣資金3類資產。截至2017年4月，集體資產中耕地總面積為2 677.34 hm2，經營建設用地總面積為51.28 hm2，宅基地總面積為142.93 hm2，水域面積為3.13 hm2。調研的所有村社均未將荒地、林地、草地作為集體資產。

天源村和百花社區在所有村社中土地資產（包括耕地和宅基地）占有最大面積，耕地面積分別為197.53和208.13 hm2，并且是唯一擁有宅基地作為集體資產的村社，分別為7.20和27.53 hm2。在房產和貨幣資金方面，房產面積在500 m2以上的占總數的75%，貨幣資金在50萬元以上占總數的55%。

1.2.2 經調研發現如下特點。第一，部分村社對此集體資產的了解程度較低，有一半以上的村社表示對此并不了解，也無法提供相關信息，其他能夠提供與管理模式相關信息的村社，主要是村委會代管、農戶土地自行耕種管理，只有壽安鎮勝利村和喻畝社區是將資金交給村財政管理，有明確的代管主體。第二，相關管理人員對此了解程度不夠高，制定的區域型管理辦法并未得到落實，壽安鎮制定的“三資”管理辦法在部分村社尚未試行，永盛鎮制定的農村集體資產臺賬管理制度、永盛鎮農村集體資產評估制度、農村集體資產保管制度目前僅在尚合社區得以試行。第三，所有村社中只有近一半的會計人員有會計職稱，且相關負責人表示在當下的管理工作中對會計技能的重視程度還不夠高。第四，部分村社的集體資產財務賬目不完整，會計信息不準確。調研組在調查2014—2016年集體資產經營利潤時，部分村社未提供準確的數據，在提供有效數據的村社中，近一半利潤僅為0～3萬元，永盛鎮團結社區的集體資產創造的利潤最高，達120萬元。

2 溫江區農村集體資產管理的主要做法

通過查閱《關于成都市溫江區農村集體資金資源規范化管理辦法（暫行）的通知》（溫府辦發[2012]37號），了解到溫江區各鎮人民政府、各街道辦、區政府各部門自2012年起，為加強農村集體資產管理做了大量工作，為促進集體資產增長和發展發揮了積極作用。

2.1 強化集體資金管理，建立配套管理制度 農村集體經濟組織的資金實行賬、款分管，并完善貨幣資金內部管理的相關制度。第一，建立備用金管理制度，庫存現金定額管理，多余部分存入銀行；第二，建立收支票據制度，嚴禁無據收款、“白條”入賬；第三，建立財務審批制度，支出必須取得或填制合法的原始憑證，經手人注明用途、證明人證實，提交民主理財小組審核通過，經財務負責人審批后，財務人員方可報賬和記賬。

2.2 建立集體資產的保管、評估、清查制度，做到賬實相符 做好集體資產的臺賬管理，農村集體經濟組織所有的房屋、建筑物、機器、設備、工具、器具和農業基本建設設施等固定資產，要按資產的類別建立固定資產臺賬。做好資產保管、清查工作，農村集體經濟組織要對各項資產指定專人管理，管理人員和財會人員定期核對。農村集體經濟組織每年至少要組織一次集體資產的清查，核清實物存量，做到賬實相符。財會人員每年應對各類資產承包、出租、出讓情況與相關合同進行核對，保證承包費、租金和出讓金全額清收入賬。

2.3 各部門細分職責，分工協作 溫江區農村發展局負責農村集體“三資”管理的指導、服務和監督等工作，包括法律法規和政策的宣傳貫徹、各項制度的建立、日常業務的指導、經濟活動的審計及監督和從業人員的培訓及考核等。溫江區財政局負責農村集體經濟組織財務會計工作的管理和監督，包括制定財務會計制度實施細則、會計人員及農村會計人員培訓和繼續教育。鎮人民政府（街道辦事處）要成立農村集體“三資”管理領導小組，下設辦公室，辦公室設在經濟發展科（辦公室），負責轄區內農村集體“三資”管理工作的指導和監督。農村集體經濟組織是農村集體“三資”管理的主體，財務會計核算實行委托代理制，由鎮（街）成立農村集體“三資”代理會計核算中心，代理會計核算中心接受溫江區農村發展局的業務指導和區財政局對農村集體經濟組織會計制度實施情況的監督。農村集體“三資”管理財會人員必須經溫江區農村發展局和財政局培訓考核，取得會計從業資格；必須遵守法律、法規及財經紀律。財會人員應保持相對穩定。

3 溫江區農村集體資產管理的主要問題

第一，管理辦法的宣傳力度不夠，大部分調研的地區沒有完全落實上級文件形式的管理章程，很多管理人員對相關管理制度的認識了解程度較低。調查結果顯示，眾多經辦人員對集體資產管理意識不強，對已制定的相關管理辦法的重視程度不夠，導致下級執行力度較弱。壽安鎮和永盛鎮雖制定有“三資”管理辦法、農村集體資產臺賬管理制度、永盛鎮農村集體資產評估制度和農村集體資產保管制度，但仍需要進一步宣傳，提高管理辦法的執行力度。

第二，村集體資產產權界限不清，混淆集體資產的性質，糾紛時有發生。有的地方把國家設在鄉鎮的集體資產收歸于國家或部門所有。村集體資產的發包、出租不規范，對集體資產的穩定性有一定威脅。

第三，集體資產的財務管理制度不統一，財務信息不準確。在和盛鎮集體資產的會計管理過程中，未對受贈實物估值入賬，未將損壞的固定資產進行財務核銷，未及時清理核銷固定資產及債權債務，造成財務賬目數據不準確。現在許多農村存在不將處置資產及時入賬或不入賬的現象，使用票據不規范，極易造成公款私用、損害村民利益的結果。目前，村級會計人員中只有一半有會計職稱，會計人員的專業技能較弱，導致管理中做出的決策、制訂的方案不能夠切實解決農民集體經濟發展的問題。會計信息記錄不清楚，將對集體資產利潤有直接影響。在實地調查過程中，許多村社未提供準確的數據，雖然部分村社能夠提供準確的利潤信息，但筆者仍對相關數據的準確性和真實性保持謹慎懷疑態度。

第四，眾多村社在集體資產管理方面處于空白。提供明確回復的7戶村社有4戶是由村民代表委托村委會代管，另外3戶村社主要是委托農戶自行耕種管理或者是由村財政代管，其他地區在管理上處于空白，對于集體資產管理模式尚未給出明確說明和解釋，在資產管理方面留下隱患，給集中管理帶來不便。

第五，機構設置不健全，權責劃分不清晰。目前公平鎮街道辦只代管固定資產賬，土地及房產尚未進行財務代管。管理職位職責不明確，管理人員分工不明確，大部分不相容的崗位由同一人負責，容易造成工作中的腐敗問題，管理組織容易出現推脫現象，無法從實質上解決農民問題。金馬鎮反應其下屬人員管理不到位，對集體資產的管理意識較為淡薄。

第六，集體資產欠缺，收入來源單一。和盛鎮集體資產欠缺，壽安鎮的集體經濟薄弱，沒有從事集體資產經營管理的能力。當前大多數村社的持續經濟管理的能力較弱，其主要收入來源為房產出租所取得的租金收入，只有金馬鎮成立資產管理公司或投資公司。

4 溫江區集體資產管理的建議

4.1 出臺村級集體資產管理方法，執行相關管理制度 第一，資產上報制度。對農村集體資產的具體情況進行每季度上報，向鄉政府上報涉及轉讓、承包和租賃集體資產的具體情況并進行備案。第二，臺賬制度。完善各種集體資產的臺賬，詳細記錄各單位集體資產的細節。記錄集體資產形態、數量、位置和價值的同時，還要形成專門制度，專人對臺賬進行分類管理。第三，規范財務管理制度，切實保護集體資產，建立收支票據制度。農村集體經濟組織的收支，應出具相關稅務發票或財政部門監制的收支票據，并加蓋農村經濟組織財務專用章，支出時，經取得合法票據憑證，嚴禁無據收款、“白條”入賬。第四，建立日常會計人員的培訓體系，對財務人員及時培訓，進而保護集體資產。

4.2 建立完善的監管制度，加大監管力度 建立民主監督及內控制度。形成民主監督制度是保證資產管理有效的關鍵。要充分發揮民主監督的職能，財務公開化，形成民主理財。同時完善內控制度，實行資產內部控制，逐步對流動資產、長期投資、農業資產、固定資產、無形資產進行控制。首先，各村應該根據村實際情況，依照現行的相關法律、法規，在本地政府和有關法律工作者協助下，結合村實際情況，制定相關的集體資產管理制度，明確各個主體的責任和獎懲處理措施；其次，必須堅持民主管理的原則，涉及集體資產管理的，必須按程序召開村民代表會議確定；實行公開透明的公示形式，對于村集體的各項決議和決策的過程及結果、資金收支等情況，應及時以書面形式公開張貼于村公告欄，或者利用其他便于村民悉知的方式予以公告；最后，應加強監管力度，對于輕微違規而沒有觸犯法律的行為，應按村級相關制度及時予以處理，涉及相關法律的違法貪污受賄行為，應移交司法機關，依法追究刑事責任，維護農民的切身利益[4]。

4.3 盤活集體資產，增加財產性收入 強化各鄉鎮的持續管理能力，整合盤活農戶所有的經營性資產，鼓勵和引導農民將自己所有的經營性資產入股股份經濟合作社，通過股份經濟合作社對外招商或聯營等方式發展三產服務業，增強農民財產性收入。發展各類經營服務組織，鼓勵和支持股份經濟合作社成立各類專業服務公司，為農民集中居住區住戶、業主提供物業管理、園林綠化、保潔、市場信息、產品營銷等經營服務，獲取經營服務收入。將土地經營權推向市場，增強流動性，引商投資，增加社區及村民收益[5]。

4.4 加強規范資產管理，明晰資產產權關系，規范資產管理 規范農村集體資產的經營程序，實行清查登記制度，明確資產產權問題；構建集體資產管理小組，集體資產經營工作小組依照法律、法規的規定擬訂并公布集體資產經營方案并召開村民代表大會通過經營方案；公開組織實施集體資產經營方案，簽訂經營合同[6]。各地集體資產管理機構應當指導鄉村集體經濟組織完善企業承包合同中的財產、財務指標，合理確定各種資金的使用辦法，并嚴加考核和規范，如實管理，明晰產權關系，規范管理[7]。

參考文獻

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